L'accès à l'information publique:
une clé pour la croissance économique et la démocratie électronique

Conférence - Stockholm
27/28 juin 1996


Drapeaux des 15 Etats membres de l'UE

La politique française de diffusion des données publiques

Mme Martine Viallet, Directeur de la Documentation Française


Rappel des principaux textes applicables :

1. Le système français distingue la problématique de l'accès aux données publiques et celle de la diffusion desdites données.

1.1. L'accès aux données publiques : un droit

Il y a un droit à l'accès aux données publiques, ou plus exactement aux documents administratifs. Il est organisé par la loi du 17 juillet 1978 et s'applique aux documents administratifs émanant des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, même de droit privé, chargés d'une mission de service public.

La loi liste les types de documents visés par cette obligation. Elle est très large, allant des études ou rapports aux statistiques et aux instructions, aux notes d'interprétation du droit, aux avis -sauf ceux du Conseil d'Etat- et aux prévisions. Les documents doivent être achevés et ne pas être préparatoires à une décision non encore intervenue.

Sont listées les exceptions au principe de communication essentiellement les secrets protégés par la loi et le caractère nominatif des données (article 6).

Par ailleurs, la loi précise que l'exercice de ce droit exclut la possibilité, pour ses bénéficiaires ou les tiers, de reproduire, diffuser ou utiliser à des fins commerciales les documents communiqués. En outre, sont réservés les droits de propriété littéraire et artistique.

Il est exercé selon des modalités variables :

Une commission, la CADA, rend des avis sur la communicabilité d'un document sur saisine soit de la personne à laquelle la communication a été refusée par l'administration, soit de l'administration à laquelle la communication d'un document est demandée.

Le refus de communication est susceptible de recours devant les tribunaux administratifs, mais la saisine préalable de la CADA est obligatoire.

Au total, en 1995, la CADA a été saisie de 3 300 demandes, et n'a rendu que 7,5 % d'avis défavorables à la communication ; la moitié des avis défavorables était motivée par le caractère nominatif du document ou le risque d'atteinte à la vie privée.

Le nombre de saisies croît (2 210 en 1990, 3 300 en 1995).

S'agissant des archives, un rapport vient d'être remis au Premier ministre, préconisant une plus grande ouverture et l'extension de la compétence de la CADA aux archives.

1.2. La diffusion des données publiques : pas d'obligation générale de diffusion

La diffusion des données publiques répond à une logique à la fois proche et différente : elle procède de la volonté de l'administration de faire parvenir au plus grand nombre de personnes, physiques ou morales, des informations collectées par elle ou élaborées en son sein.

Une circulaire du Premier ministre de 1994 a décrit très précisément la politique française de diffusion des données publiques.

Cette diffusion est parfois une obligation pour l'administration ; c'est le cas lorsque la diffusion est l'objet même d'un service public ; c'est ainsi que la publication des lois et règlements et des annonces légales est l'objet premier de la mission de la direction des Journaux Officiels, prévue par la loi.

On peut dire, en résumé, que la loi fait obligation que tout acte opposable aux tiers soit publié aux Journaux Officiels et dans certains cas, par insertion dans la presse quotidienne locale ; la loi du 17 juillet 1978 rend obligatoire la publication régulière des directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Elle oblige aussi à publier régulièrement la signalisation des documents administratifs. (Par ailleurs certaines lois organisent la diffusion d'informations dans un but d'information des citoyens).

A l'inverse, la diffusion peut être prohibée si elle se heurte à une disposition législative ou réglementaire (secrets protégés, absence d'autorisation de l'ayant-droit, etc.).

Entre ces deux situations, se trouvent des informations collectées ou élaborées par l'administration, dont la diffusion n'est ni obligatoire, ni interdite.

C'est le cas par exemple d'un rapport officiel remis au Premier ministre : le Premier ministre peut décider librement de le publier ou non. La non-publication n'empêchera pas qu'il soit accessible au titre de la loi sur l'accès aux documents administratifs, sauf s'il entre dans le champ des exceptions.

C'est souvent une question d'importance quantitative des personnes intéressées, et donc de coût relatif, qui fera qu'on diffuse ou pas.

La diffusion des données publiques est donc, dans ces cas-là, laissée à l'appréciation de chaque administration. Il s'en suit qu'il n'y a pas un répertoire général des documents diffusés par l'administration, et que l'on doit s'adresser à des "guichets d'entrée" différents selon les cas.

Les principaux sont bien connus et peuvent orienter vers les autres : Journaux Officiels pour les textes et les bases de données juridiques ; la Documentation française, pour les rapports officiels, publiés ou non, et pour une grande partie des publications non obligatoires des administrations, dans les domaines non techniques : l'INSEE pour les statistiques économiques ; l'INIST et INIST Diffusion pour la diffusion des résultats de la recherche française ; l'INPI pour les brevets en ligne.

On peut constater que, depuis une vingtaine d'années, la tendance des administrations a été d'aller au-delà de leurs obligations légales en organisant de plus en plus la diffusion des données utiles à l'usager de l'administration, en tant qu'individu ou en tant qu'acteur économique.

En outre, de plus en plus de bases de données d'usage interne à l'administration ont été ouvertes aux tiers, d'abord par abonnement, puis en service ponctuel, notamment grâce au kiosque (exemple de la BIPA).

Ainsi, d'une part, se sont accrues le nombre de publications administratives, mais surtout ont été développés de nouveaux supports d'information : guichet unique d'information administrative (exemple : CIRA, 36-15 Vos Droits, centres de formalités des entreprises), supports télématiques, puis numérisés (Minitel, CD-ROM, INTERNET), avec une plus grande adaptation aux besoins de l'usager.

La notion de diffusion se présente avec des spécificités selon les secteurs. Ainsi, pour les données administratives non statistiques ou pour les données autres que scientifiques, il y a une simple appréciation de l'utilité d'une diffusion et de ses modalités.

Pour les données de statistique économique, leur diffusion, même dans les cas où elle n'est pas obligatoire (exemple de la publication obligatoire, de l'indice des prix à la consommation ou des indices des prix de la construction), va de soi car elle est indispensable au bon fonctionnement des entreprises et administrations tant pour l'élaboration de leur stratégie que pour leur action financière et commerciale. Seule se pose la question des modalités.

Par contre, pour les données scientifiques, se posent d'autres questions : d'une part, doivent être valorisés les résultats de la recherche ; ceci signifie qu'il doit y avoir transfert des technologies ainsi mises au point vers le tissu industriel. L'agence pour la diffusion de l'information technologique, EPIC, est "chargée du traitement, de la synthèse et de la diffusion d'informations scientifiques et techniques afin de valoriser des travaux de recherche à finalité civile et commerciale...".

Mais qui a des droits sur la base et de quelle nature sont-ils ? Quand est-il souhaitable ou possible de valoriser la base de données ? Celles-ci sont en effet protégées par un droit d'auteur et, sauf stipulation contraire, c'est l'administration qui en est investie.

Mais l'administration peut souhaiter que, avant de mettre dans le domaine public ou industriel les résultats de la recherche, le chercheur auteur de la base de données puisse l'exploiter : la base de données est en effet l'une des étapes du travail du ou des chercheurs qui l'ont constituée et il est légitime que ces équipes puissent bénéficier de cet investissement pour mener dans des conditions satisfaisantes ses recherches avant sa diffusion.

L'administration doit alors concilier cette préoccupation légitime du chercheur et le souci de diffuser la connaissance scientifique.

2 Les modalités de la diffusion

L'administration est maîtresse du mode de diffusion, aussi bien au niveau du support technique que du mécanisme juridique.

La jurisprudence considère en effet qu'il s'agit d'une mesure d'organisation du service.

2.1. Le choix du support technique

S'agissant du choix du support technique, il s'agit du papier (avec ou sans publication) ou de supports électroniques.

Depuis une vingtaine d'années, la politique de diffusion des données publiques s'est fortement orientée vers cette solution, d'une part, parce qu'elle permettait conservation, exhaustivité, mise à jour permanente et restitution rapide, d'autre part, parce qu'elle permettait d'offrir des possibilités d'usages nouveaux pour le public -notamment des chemins d'accès nouveaux aux données et des possibilités de récupération de celles-ci.

L'administration a donc estimé que, au-delà de ses obligations légales, elle avait une obligation morale ou politique de diversifier les supports en fonction des publics visés et du type d'information.

Cette décision doit s'effectuer au cas par cas, en fonction de l'appréciation de l'intérêt général in concreto.

Comme l'a écrit un de mes collègues, "Dans certains cas, l'administration devra jouer de plusieurs supports. Ailleurs, un seul support suffira si l'initiative privée prend à sa charge d'autres filières de diffusion.

Le but de l'administration doit être en effet, autant qu'elle le peut, d'aider citoyens et agents économiques à trouver, face aux incertitudes auxquelles ils sont confrontés, les réponses individuellement et collectivement utiles.

A cet effet elle doit, selon le cas, faire, faire faire, inciter à faire, aider à faire ou laisser faire en matière de réseaux électroniques d'information".

Il en va de même aujourd'hui pour la diffusion sur les réseaux de type INTERNET.

2.2. Le choix de la diffusion directe ou par intermédiaire

Il convient de se référer à la circulaire de 1994.

Dans certains cas la fonction de diffusion constitue l'objet même du service public (Journal Officiel, Documentation française, Centre interministériel de renseignements administratifs, etc.).

Dans d'autres cas, la fonction de diffusion est le prolongement direct du service public -s'agissant par exemple de fournir aux usagers les renseignements utiles à leurs démarches-, avec parfois une relation interactive, de plus en plus souvent sous forme dématérialisée (exemple des centres de formalités des entreprises, organisés juridiquement par la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle).

Lorsque la diffusion présente une simple valeur d'opportunité, la diffusion des informations qu'elle détient n'est pas une obligation pour l'administration concernée. La liberté d'accès aux données, la faculté donnée à l'initiative privée de faire son affaire de leur diffusion, doivent normalement suffire.

C'est ces règles qu'a précisées la circulaire du Premier ministre du 14 février 1994, que je vous ai fait distribuer.

Plus en détail, le partage des rôles entre l'administration et le secteur privé est commandé par trois séries de normes : les principes jurisprudentiels relatifs aux interventions économiques des personnes publiques ; le droit national de la concurrence ; enfin, le droit communautaire.

a-Les principes jurisprudentiels

La circulaire du Premier ministre rappelle la jurisprudence ; la mise en oeuvre d'un service d'information par une administration est subordonnée à la réalisation de trois conditions :

En dehors de cette hypothèse, la jurisprudence admet également qu'une personne publique exerce une activité commerciale si celle-ci constitue le sous-produit nécessaire ou normal de son activité courante (par exemple : conseil d'Etat, 18 décembre 1959, Delansorme).

Lorsque ces conditions sont réunies, il conviendra de s'assurer du caractère diffusible des données. Il en est ainsi lorsque celles-ci sont dans le domaine public, tels les textes juridiques, ou lorsque sont levées les réserves liées à la propriété de l'information ou aux droits de la personne.

Il faut aussi veiller à ce que le service d'information offert soit à l'abri des critiques quant à son caractère représentatif, sa fiabilité et sa neutralité.

b-Le respect des règles nationales de concurrence

Le respect doit être combiné avec les exigences du service public ; la circulaire du Premier ministre distingue deux cas :

Concrètement, la diffusion de données de source administrative par l'administration elle-même va normalement de pair avec la possibilité, offerte aux opérateurs privés, de prendre copie des fichiers administratifs en vue de leur exploitation commerciale ("droit d'extraction").

Mais cette exploitation concurrente des gisements de données publiques peut, dans certains cas, être préjudiciable à l'intérêt général. C'est le cas lorsque les trois hypothèses suivantes sont remplies simultanément : le service public d'information s'autofinance ; l'"extraction" réalisée par les opérateurs privés vise à "écrémer" la partie solvable de la demande ; la collectivité publique ne peut combler le manque à gagner par des crédits budgétaires.

En outre, lorsque l'information diffusée par l'administration est liée à l'exercice de prérogatives de puissance publique, ou à l'accomplissement, par ses destinataires, d'une obligation légale, ou à la sécurité publique (données routières, météorologiques, épidémiologiques, géologiques, etc.), il est contestable d'assimiler à un marché la prestation d'information ainsi rendue. L'application des règles de la concurrence doit être conciliée avec les principes fondamentaux de notre droit public.

La décision de principe de commercialiser ou non ses données ou d'y donner accès aux opérateurs privés étant une mesure d'organisation du service, elle échappe au champ d'application de l'ordonnance du 1er décembre 1986 sur la liberté des prix et la concurrence.

Néanmoins, lorsque ces services constituent un marché, ils doivent respecter les règles de la concurrence (cf. article 53, ordonnance du 1er décembre 1986). En particulier, l'administration doit veiller à ce que la contrepartie financière demandée à un opérateur privé en échange d'une extraction de données ne puisse être regardée comme discriminatoire ou abusive.

De même, une administration qui diffuse directement des données devra respecter les intérêts l 9‚gitimes qu'elle oppose aux opérateurs privés, soit pour encadrer la rediffusion par leurs soins, soit, a fortiori, pour justifier une diffusion exclusive par ses propres soins.

A cet égard, un bon exemple est fourni par les bases de données juridiques. Un décret est intervenu pour tenir compte des conséquences en droit français de l'ordonnance du 1er décembre 1986 et de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Ce décret du 31 mai 1996 rénove les bases de données juridiques. Il vise à mieux répondre aux demandes de cession sur support numérisé des données juridiques devenues plus pressantes en raison des évolutions technologiques. En effet, s'agissant du service public de bases de données juridiques, il était, comme tout service public non assuré directement par l'administration, assuré par un opérateur privé, lié à l'Etat par une concession de service public.

Or pour protéger l'équilibre économique de la concession, le concessionnaire, qui réalisait d'importants investissements pour l'organisation, la confection et la diffusion des bases, sur support numérisé, avait une clause d'exclusivité de la diffusion.

La nouvelle organisation du service public, qui inclut tout support électronique :

D'autre part, la cession des données sur support numérisé, par l'intermédiaire de licences de rediffusion, permettra d'ouvrir aux tiers la possibilité de rediffuser la norme juridique.

Les licences de rediffusion permettront de concilier cette ouverture de la diffusion aux tiers et l'équilibre économique de la concession et d'anticiper ainsi dans le domaine des bases de données juridiques, la transposition de la directive européenne du 11 mars 1996 sur la protection juridique des bases de données.

L'entrée en vigueur de ces dispositions sera celle de la nouvelle concession sachant que l'actuelle concession expire le 31 décembre 1996.

D'ores et déjà, le processus a été engagé, puisqu'un appel à candidatures pour la concession du service public de diffusion des bases de données juridiques produites par l'Etat a été lancé au Journal Officiel du 08 juin 1996. En effet, la loi de 1993 précitée impose des règles précises.

c - le droit communautaire

Je ne parlerai pas de la directive du 11 mars 1996, qui est en cours de transposition en droit français et dont la transposition a déjà été anticipée pour le décret précité du 31 mai 1996.

Je rappellerai seulement que la jurisprudence de la Cour de justice reconnaît que la sauvegarde d'un service public peut légitimer certaines pratiques d'exclusivité, comme cela résulte de l'arrêt Corbeau de 1993 et Commune d'Almelo de 1994.

2.3. Le prix

La circulaire de 1994 précise que le coût de collecte des données nécessaires aux besoins propres de l'administration étant pris en charge par la collectivité publique, il ne doit pas être répercuté sur les acquéreurs de données publiques. Ceci évite que l'acquéreur paie deux fois, en tant qu'utilisateur d'un service et en tant que contribuable.

Seul le coût de la mise à disposition des données est facturé aux usagers. La gratuité totale conduirait à fermer le marché à l'initiative privE9‚e et présenterait les habituels effets pervers de l'absence de "ticket modérateur" (gaspillage, absence d'indicateur d'efficacité).

S'y ajoutent éventuellement les droits d'auteurs lorsque ces données sont protégées par la législation sur la propriété intellectuelle.

Une modulation des tarifs est possible selon l'usage qui est fait des données publiques, en considération des nécessités d'intérêt général et dans une mesure adéquate à la différence objective des situations.

Le principe d'égalité devant les charges publiques n'interdit pas à l'administration de traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes et la fixation d'un tarif propre à un usage pour rediffusion supérieur au tarif "utilisateur final" est conforme aux limites fixées par la jurisprudence administrative.

Dans le cas contraire, le service public d'information risquerait d'être déséquilibré par une pratique "d'écrémage" de la demande solvable par le secteur privé, notamment lorsque le tarif "utilisateur final" pratiqué par l'administration est "un tarif péréqué".

Au demeurant, la tendance naturelle des administrations est de fournir un service d'information gratuit. En effet, conformément à l'article 5 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, "la rémunération de services rendus ne peut être établie et perçue que si elle est instituée par décret en Conseil d'Etat", le tarif lui-même étant fixé par un acte ultérieur pris en application dudit décret. Lorsque le coût de la mise à disposition des données est négligeable, le service administratif sera plutôt poussé à la gratuité, afin d'éviter la lourdeur de la procédure.

Ainsi, les données nécessaires à l'entreprise privée hébergeant le service 36.17 MATIGNON lui sont-elles fournies gratuitement.

Un élément nouveau est toutefois introduit par le développement des services sur INTERNET qui modifie les conditions techniques de mise à disposition. Il paraît probable que davantage de données élémentaires seront accessibles gratuitement, telles que les informations qui figurent actuellement sur le 3617 MATIGNON (agenda du Premier ministre, communiqué du Conseil des ministres). Toutefois les banques de données ou les documents couverts par des droits d'auteur ou ayant un coût important de production ou de mise à disposition resteront payants sur le réseau INTERNET.

Autres exemples : ADMIFRANCE, l'annuaire guide des services WEB des administrations, réalisé par la Documentation française, que vous pouvez voir en démonstration dans le hall, est d'accès gratuit. En revanche, la littérature grise des administrations (rapports et études non publiés), que va aussi mettre en ligne la Documentation française, ne sera accessible gratuitement que pour l'index et le sommaire. Le télédéchargement sera payant. 


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