Access To Public Information:
A Key To Commercial Growth And Electronic Democracy

Conference - Stockholm
27/28 June 1996 

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Plaidoyer pour un ou des

SERVICE(S) UNIVERSEL(S) D'INFORMATIONS PUBLIQUES

par Yves POULLET, Doyen de la Faculté de Droit, Directeur du CRID - University of Namur (Belgium)


Table des matières


Le présent texte s'inspire des premières réflexions adressées sur la réunion du LAB, le 26 juin 1995 à Luxembourg. Ces réflexions étaient alors émises dans le cadre du contrat de recherche confié au Policy Studies Institute de Londres et au Centre de Recherches Informatique et Droit des Facultés Universitaires Notre-Dame de la Paix de Namur


Notre présent propos est d'établir en quoi le concept de service universel, apparu dans le secteur des télécommunications, pourrait, appliqué au secteur de l'information, être un moyen de vitaliser une politique de diffusion de l'information détenue par l'Administration dont chacun reconnait qu'elle constitue un élément essentiel de développement du marché de l'information. 1

En particulier, l'adoption d'un tel concept permettrait à la fois

La thèse suit les étapes suivantes:

Le suivi de ces étapes nous permettra alors de conclure.

I. Les caractéristiques du concept dans le secteur des télécommunications

A. Le développement du concept aux Etats Unis 2

Le concept est né aux Etats Unis dans le domaine des télécommunications. Dans le passé, il a tour à tour justifié, selon le Telecommunications Act de 1934 le monopole qualifié de naturel d'A.T.T. et, depuis 1984, servi, comme contrepoids social, à la libéralisation progressive du secteur. La notion est définie comme devant assurer un service d'une qualité donnée qui soit à la fois universel, lequel suppose un accès pour tous à un prix abordable, égal, c'est-à-dire impliquant un accès non discriminatoire et en tout cas indépendant de la situation géographique et continu à savoir caractérisé par une fourniture ininterrompu.

Récemment, la "National Information Infrastructure Policy" de Clinton et Gore devait apporter à la notion de service universel une dimension révolutionnaire, sans que pour autant ne soit modifiée sa définition. La notion de service universel devient, dans une société de l'information, où l'accès à cette dernière est chaque jour plus vital, le moyen de lutter contre les discriminations sociétaires.

Les conséquences d'une telle approche positive, qui fonde le développement d'une société de l'information sur l'épanouissement de nos libertés, mettent en évidence l'importance et la nécessité d'une rédéfinition du service universel, entendu non plus comme le seul accès aux moyens techniques de communication (l'infrastrucutre et le service de transport de la voix), mais également comme l'exigence de création et de mise à disposition de contenus informationnels auxquels chacun doit pouvoir accèder. Ainsi, l'information pourrait s'introduire dans la notion de service universel, au vu de ce qui est considéré comme "essentiel" et "vital" pour assurer la participation des citoyens dans une société démocratique. Il s'agit, selon l'expression américaine propre à la définition de la politique de la National Information Infrastructure, de veiller à ne pas introduire de discrimination entre ceux qui détiennent la connaissance et ceux qui ne la détiennent pas (les "informations haves" et les "informations have nots"). Cette volonté politique a été consacrée par le Télécommunications Act de 1996 dont la section 254 3 établit les principes du service universel, en définit l'extension et enfin, met sur pied une procédure de révision périodique du contenu du service universel.

Ainsi le service universel est défini comme "un niveau évolutif de services de télécommunications que la Commission (la Federal Communications Commission) (F.C.C.) 4 établira de manière périodique en prenant en compte les développements des services et des technologies de l'information et de la communication "Quelques critères sont d'ores et déjà repris pour fixer l'extension du service universel". Ainsi, "le caractère essentiel pour la santé, la sécurité et l'éducation publique"; "le fait qu'au vu des choix commerciaux effectués par la clientèle, ces services ont été adoptés par une majorité significative d'utilisateurs résidentiels", leur offre par les opérateurs de réseau (telecommunications carriers) dans les réseaux de télécommunications publiques; leur "conformité""(consistensy) ou adéquation avec l'intérêt, la nécessité et les besoins publics".

Sur base de ces principes, sont notamment d'ores et déjà reconnus comme faisant partie du service universel : l'offre des services de télécommunications pour certains types d'institutions, ainsi, les institutions de santé dans des zones rurales ou d'immigrations de telle sorte que les services de santé y soient d'une qualité comparable à celle offerte dans les zones urbaines, les bibliothèques publiques et les écoles primaires et secondaires.

B. La reprise du concept dans les documents de l'Union Européenne

La reprise dans les documents de l'Union européenne, du concept de service universel a suivi l'exemple nord américain. Les premiers datent de 1993 et vient à affirmer pleinement tout à la fois la libéralisation du secteur, le maintien d'une concurrence effective et le souci de l'accès de tous à un service de télécommunications de première nécessité: le service de transport de la voix.

"Dans l'ère du pré-multimédia, écrit Scherer 5 le service universel est compris dans l'acception du "bon vieux service téléphonique". Sans doute, faut-il ajouter les obligations pesant sur l'accès à l'infrastructure et plus récemment celles d'interconnexion et d'interopérabilité des réseaux dont l'offre est dorénavant libéralisée. C'est dans ce contexte que des initiatives ont été prises par la Commission 6. Comme le note le récent document de réflexion sur le service universel émis par la Commission le 5 septembre 1995, "au cours de la consultation sur le Livre Vert sur les Infrastructures 7, un large degré d'accord est apparu quant au domaine d'application actuel du service universel (téléphonie vocale, lignes louées), ainsi que quant aux principes à retenir pour identifier le coût du service universel et son financement 8. Ces principes ont maintenant été pris en compte pour l'interconnexion 9 et la fourniture d'un réseau ouvert (O.N.P.) à la téléphonie vocale 10. Ils seront également reflétés dans la proposition à venir en matière d'octroi de licences. 11

Ainsi, est affirmée une première dimension du service universel, celle qui consiste à garantir à chacun quel que soit le réseau choisi, l'accès au réseau et à un service de base: le transport de la voix.

Les assertions américaines faisant du service universel le pilier d'une société informationnelle égalitaire se retrouvent dans des documents de l'Union européenne plus récents, en particulier dans la récente Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le service universel en matière de télécommunications dans la presepctive d'un environnement pleinement compétitif" 12. Cette "Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil sur le service Universel en matière de télécommunications dans la perspective d'un environnement pleinement compétitif" décrit le service universel comme un élément essentiel pour la société informationnelle. Elle affirme "There was a widespread consensus within the public consultation that whilst universal service for telecommunications cannot be divorced from this broader political vision of the information society, that neither access to such services nor the services themselves should be included at this stage in the current concept of universal services.13 " La commission annonce dès lors sa volonté de revoir l'extension du service universel14 dès 1998 et dès maintenant "is supporting the extension of "public access" to the information society. 15 This involves the connection of schools, colleges, hospitals, public offices, libraries and other public access points into the information society."

Cette seconde conception du service universel entendu comme réel instrument de promotion des libertés de chaque citoyen prend à travers de telles interrogations progressivement pied en Europe 16.

C. Conclusions

Les réflexions jusqu'ici menées permettent de dégager comme suit les caractéristiques du service universel et de justifier l'utilisation de ce concept de préférence à celui de service public.

Alors que le concept de service public s'est longtemps confondu avec l'utilisation publique chargée de son exploitation c'est-à-dire le service public organique, le concept de service universel souligne d'emblée à la fois la tâche d'intérêt général à accomplir c'est-à-dire le service public fonctionnel 17 et la philosophie qui préside à la définition et à l'exploitation d'une telle tâche, à savoir la lutte positive contre la non discrimination sociale. Sans doute, sont-ce ces premières caractéristiques qu'il importe de souligner, les autres caractéristiques en découlant.

Ainsi, premièrement la notion de service universel s'entend de prestations opérées dans le cadre d'un marché parfaitement privatisé et non plus d'un secteur aux mains de l'Administration ou du secteur public.

Ainsi, secondement il s'agira de ne pas clore l'extension du concept et de veiller à ce que le contexte et les besoins d'intérêt général à couvrir, les services universels puissent être définis de manière évolutive et qu'une attention particulière soit portée à la procédure qui ménera chaque fois à en préciser la portée. Sans doute, s'agit-il ici d'une redécouverte de la "loi du changement", qui s'appliquait déjà à la notion du service public.

L'exploitation du service universel sera confié à un (ou aux) opérateur(s) 18 le(s) plus actif(s). Alors que la concession à un opérateur privé de service public est à ranger dans les modes "anormaux" de son exploitation, la notion de service universel se réfère d'emblée à la possibilité d'un appel à la concurrence d'opérateurs privés pour son exploitation. L'attention est alors mise sur le cadre de cette concession d'exploitation (cahier des charges, licences, _) qui assure l'obtention des buts du service universel sa continuité tout en veillant à ne pas fausser la concurrence sur les autres services. Se justifient dans ce contexte, l'interdiction de subsidiations croisées, la tarification des services universels orientée sur les coûts, la non discrimination dans l'accès aux services, la normalisation et la transparence des conditions d'accès aux services dit universels.

Enfin, le financement des services universels par des fonds spécifiques 19 peut en même temps que ce mode de financement assurer la vérité des coûts, être à charge non de l'ensemble de la collectivité mais de certains contributeurs ayant un intérêt particulier au développement du service universel, précisément dans la mesure de leur offre de services à valeur ajoutée", fondé sur le service universel.

En conclusion, l'utilisation de la notion de "service universel" n'est peut être qu'une autre approche de la notion de service public. En effet, elle confirme et consacre les trois lois générales du service public; les lois d'égalité, de continuité et du changement 20.

II. Un service universel d'informations publiques

Si les télécommunications sont sans doute le secteur "berceau" du concept de service universel, le concept a été utilisé depuis bien au-delà, ainsi dans le secteur des banques, de l'électricité, etc.

Dans le secteur public, l'utilisation des télécommunications par ce secteur a introduit une réflexion doctrinale 21 sur la manière dont une telle utilisation pourrait revitaliser l'action de l'Administration et améliorer la qualité du service aux citoyens. En particulier, cette réflexion a mis en évidence, l'intérêt d'une collaboration du secteur privé à la mise en place de nouveaux services qui prolongeraient ceux de l'Administration ainsi non seulement des services d'identification de messages destinés à l'Administration, des services de conseil et assistance on line à l'accomplissement de formalités administratives, etc., mais également la diffusion vis-à-vis des citoyens et du marché privé d'informations collectées ou produites par l'activité de l'administration.

La notion de "service universel" a également été utilisé à ces propos, en particulier à propos du second domaine de collaboration, le concept de "service universel d'informations publiques" pourrait s'avérer utile à la mise en place de cette politique.

Qu'il soit clair que ce ou plutôt ces services universels d'informations publiques ne se confondent en aucune manière avec celui ou ceux de télécommunications, ils représentent un objet distinct, sujet de financements originaux et conduits par des opérateurs différents, même s'ils reprennent, comme nous le montrons sous le point 3 des caractéristiques communes au service universel des télécommunications et qu'il faut bien reconnaître que c'est l'utilisation des télécommunications qui a conduit à leur reconnaissance nécessaire (cf. à cet égard, le contexte décrit au point A).

A. Le contexte

a. Le contexte technologique

L'utilisation des technologies de l'information et de la communication permet aujourd'hui une exploitation sans précédent des banques de données informationnelles. Aux premières connexions dites on line, s'ajoutent aujourd'hui la diffusion sur CD ROM, de moins en moins chers et de plus en plus performants, la mise sur des serveurs WWW, les liens permis entre banques de données par des logiciels de type Hypertext, les possiblités offertes par le multimédia, enfin, les progrès réalisés en matière de contrôle d'accès.

b. Le rôle des banques de données collectées par le secteur public - quelques exemples

En d'autres termes, le marché de l'information explose. Le rôle que peuvent y jouer les banques de données des administrations publiques est considérable. On cite habituellement des exemples tirés de matières culturelles et de la médecine préventive;

c. Premières réflexions

Ces divers "cas" peuvent difficilement être comparés. Ils représentent cependant tous, des formes de diffusion de l'information collectée ou générée par l'activité publique. Leur diversité appelle les commentaires suivants qui écartent définitivement certaines idées préconçues:

B. De quatre questions essentielles

Le concept de service universel de préférence à celui traditionnel de service public présentait, selon les conclusions du point I, l'avantage de mettre au centre du débat le service à rendre et la préoccupation essentielle qui devait animer ce service à rendre: l'intérêt général. Il maintenait à l'Etat son rôle essentiel de régulateur, tout en acceptant de voir le rôle d'exploitation joué par d'autres que lui.

Cette façon d'aborder la question de la diffusion des données détenues par le secteur public conduit à un véritable renversement de la perspective consacrée par les "Lignes Directrices de 1989" 22. Il ne s'agit pas de manière négative de restreindre le rôle d'exploitation de l'Etat pour que puisse s'exprimer de manière dite optimale les forces du marché mais bien, de manière positive, d'affirmer que la disponibilité détenue par le secteur public répond à un besoin croissant d'intérêt général, besoin qu'il revient à l'Etat de définir. On ajoutera que la synergie du secteur public et du secteur privé est sans doute la meilleure garantie de réponse adéquate à ce besoin.

a. Qu'est-ce que le service universel d'informations publiques?

Sans doute, est-il impossible de définir le service universel d'informations publiques en termes de contenu en le réduisant aux seules informations brutes ou en fonction des modalités techniques d'accès à ce contenu (support papier par opposition aux supports électroniques). Seule une définition en termes de finalités et de caractéristiques apparaît possible.

En d'autres termes, c'est à partir de l'analyse de la situation et des besoins sociaux d'un marché, que des considérations d'intérêt général amèneront à reconnaître un service universel, c'est-à-dire un service répondant aux caractéristiques suivantes:

En même temps, qu'elles en affirmeront le besoin, elles en définiront le contenu quantitatif et qualitatif, de même que les modalités d'accès. Cette même analyse, ces mêmes considérations justifient que ce contenu et ces modalités puissent évoluer dans le temps.

Ainsi, dans l'exemple des informations collectées par l'administration des transports sur le trafic urbain, le service universel pourrait un jour, avec le développement des terminaux radio installés dans les automobiles et la reconnaissance de problèmes aigus persistants de circulation automobile, s'entendre de la mise à disposition de tous les usagers de la route, à un prix abordable, une information régulière, par voie de messages radios ou par bornes disposées à certains points du trafic, information relative à l'état d'encombrement des routes, aux itinéraires de délestage, aux moyens de transports alternatifs, etc.

L'exemple des banques de données juridiques est plus significatif encore. Il s'agit d'assurer que chaque praticien du droit puisse disposer conformément aux principes du service universel, d'un accès à des conditions abordables, non discriminatoires d'un service continu d'informations qui permette de garantir une certaine égalité des chances aux justiciables qu'il représente. Il serait malsain que certains justiciables, à défaut pour eux d'avoir les moyens financiers, ne puissent via leurs représentants accéder à des sources d'informations dont le traitement apparaît nécessaire pour que leur cause puisse être valablement défendue. Peut-on imaginer dans un pays anglo-saxon, pays de "case law", que l'accès à la jurisprudence de la High Court et de la Court of Appeal soit réservé aux seuls praticiens capables d'honorer des frais d'abonnement coûteux à des services ou à des banques de données privées oligopolistiques ou monopolistiques. Dans un pays de "civil law", le même raisonnement visera les sources législatives. Cette réflexion induit une remarque: il est possible que le marché de l'information juridique dans un pays soit tel qu'aucune crainte n'existe à ce propos, que la concurrence, les prix pratiqués, l'offre diversifiée de produits y soient tels qu'aucune intervention de l'Etat pour affirmer le service universel n'y soit nécessaire.

Peut-on aller plus loin dans la définition d'un seuil minimal de ce qui serait le service universel d'informations publiques? Les lois d'accès aux documents administratifs23 définissent un premier seuil minimal en obligeant l'Administration à répondre gratuitement aux demandes d'accès des administrés en leur fournissant une copie papier des documents administratifs visés par la demande. Le service universel d'informations publiques participe de la même volonté de rendre transparente l'action administrative mais, au-delà du simple droit d'accès visé par les législations d'accès, conçoit cette fois l'obligation de l'autorité publique comme une obligation positive de mettre à disposition des services informationnels en utilisant les technologies appropriées à leur diffusion large.

Perritt 24 évoque à ce propos une seconde règle, qu'on pourrait qualifier de règle de la proportionnalité. L'Etat serait tenu de mettre à disposition des citoyens l'information selon les mêmes techniques, que celles utilisées de manière interne vis-à-vis de ses propres agents. Ainsi, si une administration de sécurité sociale utilise de manière interne une banque de données des réglementations ad hoc et intègre certains systèmes d'aide à la décision pour l'examen et le calcul des demandes de pension. De telles banques de données et le système d'aide à la décision devraient également être accessibles via des bornes télématiques aux administrés, par exemple dans les locaux des administrations de sécurité sociale voire des communes. Cette seconde règle a pour objectif, on le conçoit aisément, de mettre l'Administration et le citoyen à égalité dans l'accès à l'information dont dépend une décision du premier vis-à-vis du second.

Au-delà de ces deux règles fixant un contenu minimal, il revient à l'autorité publique, le cas échéant, de définir un contenu plus large au service universel.

En d'autres termes pour paraphraser la communication de la Commission du 13 mars, communication déjà citée, "toute extension de cette notion associera probablement, d'une part, une analyse de la demande exprimée par le marché et de la disponibilité plus ou moins large d'un service déterminé et, d'autre part, une évaluation politique quant à la nécessité sociale et économique d'un tel service. Ce n'est qu'au terme de ces deux démarches que la disponibilité universelle de ce service à un prix abordable pourrait être juridiquement obligatoire 25.

b. Qui définit les services universels d'informations publiques?

Si on conçoit le service universel comme outil d'amélioration du fonctionnement démocratique de la société informationnelle, il est exclu d'aborder la question sous le seul aspect de la structure concurrentielle du marché. Il s'agit bien, à travers l'élargissement voire l'explosion du concept en multiples facettes, de définir des choix profonds d'organisation économique et sociale de notre société.

De tels choix doivent être opérés par l'autorité publique dans la transparence, à la suite d'un débat public auquel doivent être conviés les représentants des diverses catégories intéressées par tel ou tel service d'informations. Il ne peut être question de définir un lieu unique. Pour reprendre nos exemples, dans le cas des banques de données juridiques, ce débat sera promu par les administrations nationales de la justice et concernera certainement les représentants de la magistrature, du barreau, les éditeurs juridiques mais peut être au-delà les représentants de la presse, des universités et du monde économique et social, tous appelés à réagir dans le cadre d'auditions publiques. Le problème de l'information en matière de transport concerne certes l'administration centrale des communications et du transport mais comment ne pas y associer les représentants des transports publics, des usagers y compris professionnels, des communes, etc. Quant au dernier cas, la discussion relative à la mise sur pied d'un centre serveur transfrontalier, devrait rassembler à l'instigation d'une direction générale de la commission, les chambres de commerce locales, les représentants des communes, etc. En matière médicale, il s'agit de donner à l'autorité publique compétente en la matière (qu'elle soit férale, régionale ou locale), et ce selon le principe de subsidiarité, le soin de définir après concertation avec les administrations de la santé, les associations médiclaes et de patients les types et supports d'informations pour lesquels est reconnu un besoin social d'accès soit de tous les membres de la profession, soit même de tous les citoyens.

En d'autres termes, le service universel d'informations publiques est un concept à géométrie variable et évolutif dans le temps dont la définition des divers contenus appelle un débat ouvert et transparent, placé sous la responsabilité de l'autorité publique qui, doit à l'occasion de ce débat mesurer l'enjeu économique et social de certains choix technologiques et veiller ainsi à ne pas introduire de discrimination entre ceux qui détiennent l'information (les information haves) et ceux qui n'y ont pas accès (les information have nots).

c. Qui opère les services universels d'informations publiques?

Le choix du mot "service universel" de préférence à celui de "service public" a pour objectif, sans remettre en cause les lois du "changement", de l'"égalité" et de la "continuité" propres au service public, d'abandonner l'ancienne équation service public= entreprise ou administration publique = monopole.

Certes le respect de ces lois, exige - et ce sera le rôle des débats préalablement mentionnés (voir point b) - la rédaction d'un cahier des charges qui seul permettra de préciser le contenu exact en quantité et en qualité du service informationnel public, sa tarification, son financement et les exigences liées au caractère continu et universel de l'offre.

Ceci dit, l'offre du service informationnel sera tantôt le fait de l'Administration elle-même, tantôt le fait d'une ou plusieurs entreprises privées, tantôt le fait d'une société mixte créée expressément pour la circonstance. Aucune solution ne doit être préférée en soi. Dans chaque cas, l'examen des impératifs budgétaires, de la situation du marché et du service à rendre dictera la solution à préférer. Ainsi, la mise sur pied d'un centre serveur intégrant diverses bases de données sera plus volontiers confiée à une entreprise privée (voire à plusieurs chacune desservant un territoire donné), vu la nécessité, après analyse de marché, de créer un service nouveau et souple intégrant des banques de données disparates. En matière de banques de données juridiques, on sait les multiples solutions imaginées par les différents pays depuis la décision de confier l'ensemble de la production et de la distribution à l'administration (solution italienne), à celle de créer des sociétés mixtes, à celle de dissocier les fonctions de production de celles de distribution et de réserver les seules premières à l'Administration.

S'il s'agit de confier à des entreprises privées ou mixtes, le soin d'opérer tel ou tel service universel, l'autorité veillera à ce que le choix de l'opérateur se fasse au terme d'une procédure de marché public (mise aux enchères ou obligations de service universel), après définition d'un cahier des charges permettant de garantir la continuité du service universel, l'égalité d'accès à celui-ci et une tarification à des prix abordables, comme il sera expliqué au point D.

d. Quelles conditions mettre à l'exploitation des services universels d'informations publiques

"Le caractère abordable du prix est au coeur du cadre du service universel 26. Cette exigence exige que des règles communes soient prises à la fois pour la détermination des coûts et le cas échéant, si les coûts sont trop élevés pour garantir un prix abordable pour le financement du service universel.

A propos des coûts, il est admis 27 - et les lignes directrices 28 s'affirmaient déjà - que seuls les coûts supplémentaires de mise à disposition des informations à l'extérieur de l'Administration puissent être pris en compte. Il s'agira par exemple des logiciels de contrôle d'accès, de l'acquisition de capacités supplémentaires pour supporter des accès massifs, de logiciels rendant l'accès convivial, etc. Ainsi, sont exclus tant les coûts de collecte que tous les coûts des investissements nécessités pour assurer le fonctionnement de l'Administration.

On ajoute que le calcul des coûts suppose la définition de règles de comptabilité analytique permettant d'isoler les coûts et recettes du service universel dont le bénéfice ne peut servir à subsidier des services à valeur ajoutée. De telles règles posent difficulté dans les pays où, traditionnellement, la comptabilité budgétaire de l'Etat globalise et "annalise" les dépenses et recettes, toutes administrations confondues. Sans doute, la création de centres de profits et l'assouplissement des règles budgétaires s'avèrent nécessaires au cas où l'Administration opère elle-même le service universel.

Les tarifs doivent être progressivement fixés en fonction des coûts ce qui n'exclut pas un bénéfice "raisonnable".

Il va de soi que l'exigence de rendre le service universel accessible à tous, impose que les prix soient abordables, et donc dans certains cas, le maintien de tarifs bas exigera le financement peut être temporaire des lourds investissements consentis. On peut songer à diverses formules: le service universel peut être financé par l'Etat lui-même ou, en distinguant le service universel rendu aux citoyens de celui rendu aux intermédiaires, les recettes du second peuvent financer le premier. Enfin, selon les formules préconisées en matière de service universel des télécommunications, on prévoiera que les coûts peuvent être partagés avec d'autres acteurs sur le marché soit via un fonds de service universel soit par des paiements directs aux opérateurs fournissant le service universel. Il est clair qu'une telle discussion doit être l'objet d'une réflexion particulière et d'une évaluation régulière.

Au-delà d'autres principes de l'Open Network Provision 29 développés en matière de télécommunications pour les services universels, peuvent également être utilement appliqués ici: Il s'agit d'assurer, pour un ou plusieurs services définis en quantité et en qualité, la transparence des conditions d'accès, la non discrimination et une tarification fondée sur les coûts. Le service envisagé peut être le service assuré à l'utilisateur final (par ex. l'interrogation par un praticien d'une banque de données juridiques) ou le service assuré à un intermédiaire qui pourra à partir de là offrir un service à valeur ajoutée (par ex. un éditeur juridique qui souhaiterait intégrer outre la jurisprudence fiscale reprise dans la banque de données mise sur pied dans le cadre du service universel, des informations supplémentaires; ainsi de la doctrine, des services d'assistance téléphonique et l'accès on line à des formulaires ad hoc). Dans ce second cas, les règles de l'ONP 30 ont pour but de stimuler la concurrence d'opérateurs privés dans l'offre de services à valeur ajoutée y compris vis-à-vis de l'opérateur du service universel qu'il soit public ou privé. 31

La définition en qualité supposera sans doute des contrôles ou audits de la fiabilité et de la mise à jour des informations contenues dans les banques de données considérées comme partie intégrante du service universel. Enfin, des règles strictes relatives en particulier à la protection des données peuvent être envisagées s'il s'agit de données nominatives. 32

III. Conclusions

Nos conclusions seront de deux types:

A. Conséquences pour une action de l'Union européenne

La reconnaissance de l'importance des services universels d'informations publiques comme élément dynamique du marché de l'information, le souhait de débats publics en la matière contraint à rappeler le principe de subsidiarité de l'intervention communautaire.

Le principe de subsidiarité se trouve formulé dans les termes suivants à l'article 3B du titre II du Traité de Maastricht.:" La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont assignées par le présent Traité."

"Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive,la Communauté n'intervient,conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions et des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire".

"L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent Traité".

On souligne que c'est à la Cour de Justice que reviendra le soin de vérifier le respect du principe par les organes européens et ce par le biais du contrôle de la légalité des actes des institutions européennes(article 177 du Traité)

Tant que la politique européenne envisageait le service universel comme le service de base nécessaire au développement du marché concurrentiel des services utilisant ce service de base, en d'autres termes réduisait le service universel aux exigences d'une infrastructure ouverte et d'un service public de téléphonie vocale, la Commission européenne et le Conseil de l'Union européenne estimaient de leur compétence de définir ce service universel et les règles de fonctionnement à travers les multiples réglementations de l'ONP, voire plus récemment d'interconnexion de réseau. Une telle compétence se déduisait aisément des compétences de l'Union européenne en matière de concurrence, de liberté d'établissement et de création d'un libre marché des services, des produits. L'élargissement du concept à travers la reconnaissance du rôle de l'information dans la création d'une société informationnelle démocratique met en cause, partiellement du moins, la compétence de la Commission dans la définition du service universel.

En effet, c'est au niveau le plus adéquat, qu'il soit communal, régional, fédéral ou communautaire, que doivent se définir les différentes facettes du service universel d'informations publiques. Ceci exclut définitvement l'idée d'un seul conenu et d'un seul décideur mais au contraire plaide pour des réflexions et définitions des lieux divers complémentaires.

Au-delà, l'élargissement du concept a une seconde conséquence, c'est de mettre en évidence le rôle de l'Etat, non plus comme exmploitant de ces services dits d'intérêt général mais comme régulateur. Son rôle n'est pas simplement passif, assurer grâce au service universel la libre concurrence des services, mais bien actif, c'est-à-dire notamment de définir certains contenus informationnels dont l'accès pour tous, à des prix abordables, apparaît comme une condition nécessaire au développement démocratique de nos sociétés.

L'avènement du multimédia, et plus largement la convergence des télécommunications et de l'audiovisuel, accentuera encore la nécessité de cette réflexion, mettant en évidence le lien entre technologie et culture et la nécessité de choix qui ne peuvent être simplement technologiques, mais nécessitent une définition de notre vouloir vivre ensemble. Il accentue le délicat problème de la subsidiarité de l'intervention communautaire, peu compétente dans la matière culturelle et pouvant difficilement se substituer, vu son déficit démocratique, à des décisions d'assemblées législatives, nationales, régionales ou locales.

Un rappel du principe de subsidiarité exclut-il pour autant toute intervention de l'Union européenne. Telle n'est certainement pas notre conclusion.

Nous voyons cette intervention de la manière suivante:

a. Selon la récente communication de la Communication (mars 96) , "le service universel est un élément essentiel du développement de la société de l'information", tenant compte du progrès technologique et de ses effets ainsi que de la disponibilité d'un nombre croissant de services sophistiqués, auxquels s'ajoute la nécessité de s'assurer que les avantages de la société de l'information soient accessibles à tous les citoyens_

b. Dans cet esprit , serait préconisée une révision des lignes directrices de 1989 33 sur la synergie entre le secteur public et le secteur privé sur le marché de l'information. Il s'agirait tout d'abord secteur par secteur d'inviter les parties intéressées à entamer un débat sur ce que devrait être le service universel et ce sur base d'une description complète de l'existant au sein de l'administration et des enjeux des diverses technologies susceptibles d'être utilisées. Ensuite, il s'agirait de rappeler les règles concurrentielles qui doivent être respectées tant dans le choix de l'opérateur retenu pour exploiter le service universel(application des règles de concurrence prêvues dans les lois de marchés publics), que dans le fonctionnement du marché des services non réservés(conditions mise à l'offre de services non réservés par 'Administration, en particulier,pas de cross-subsidiation).On insistera également sur la transparence et la standardisation de l'offre des services informationnels .

c. Enfin, on rappellera l'absolue nécessité du respect des règles relatives à la protection des données 34 dont l'examen doit être pris en considération dans chaque cas lors de la définition du service universel et de son fonctionnement. L'adoption de la directive européenne en matière de protection des données favorise la prise d'initiatives sectorielles sous forme de "codes de conduite", et cela selon le modèle prêvue précisément par la directive. 35

d. La Commission aura à coeur de jouer un rôle pilote dans la mise sur pied de ses propres services universels. On relèvera, pour bien souligner l'ampleur du déficit à cet égard, qu'il est pour l'instant plus aisé via Internet de connaître le dernier état des discussions du Congrès américain par exemple sur le "Decency Act", que de disposer du dernier état du projet de directive sur la protection des données.

En ce sens, l'accès aux publications, aux études, aux données détenues par la Commission ou les autres organes de l'Union européenne doit apparaître comme une priorité et l'effectivité de la directive européenne sur l'accès des citoyens européens aux documents des organes européens 36 doit apparaitre comme une priorité.

e. Au-delà des secteurs dans lequel elle dispose d'une compétence exclusive, la Commission aura à coeur de subsidier des expériences locales ou régionales de développement de services universels et ce dans le respect des principes déjà décrits. Bien des programmes s'y prêtent, en particulier le 4e programme cadre télématique. Relevons en quelques exemples:

Le volet 1: "Telematics for Administration" permet d'envisager la conception et la réalisation dans chaque pays de centres serveurs multimédias interconnectés qui permettraient à une entreprise d'un pays de l'Union européenne et ce à partir de son pays, de disposer des données essentielles de la réglementation sociale, fiscale et économique d'un autre pays. Ce même volet permettrait de créer des bases de données multimédia interrogeables dans les écoles ou bibliothèques publiques sur les richesses culturelles majeures des différents pays de l'Union européenne. Ce même volet devrait permettre de réunir les administrations relatives à un secteur, pour échanger des informations sur les politiques respectivement suivies pour la communication de leurs données, afin de définir le cas échéant des normes communes de présentation et de diffusion des données.

Le volet 2: "Transport" pourrait conduire à développer des systèmes intégrant des banques de données, des Geographical Information Systems, offrant à un citoyen la possibilité de définir lui-même son itinéraire et l'horaire nécessaire pour atteindre par transport public tel point de destination. Ce système pourrait être accessible via les agences de voyages directement aux différentes stations de transport public. Un système de commande ou de réservation à distance pourrait lui être joint.

Le volet 3: "Soins de santé" a comme tâches spécifiques notamment, dit le programme Télématique, de développer, valider et intégrer des services d'informations télématiques nouveaux ou déjà existants pour supporter des efforts promotionnels concernant la santé, pour améliorer la qualité des procédures de prévention ou de diagnostic des maladies, et de rendre accessibles ces services aux citoyens .

Au-delà de ces quelques exemples, chacun peut imaginer le rôle essentiel d'expériences pilotes subventionnés par la Commission européenne, pour approfondir l'idée de "services européens d'informations publiques".

f. Finalement, tout en respectant l'autonomie de chaque entité nationale, régionale, locale dans la définition du service universel, la Commission cherchera, secteur par secteur, à réunir les représentants de diverses administrations et des divers acteurs intéressés par la dimension européenne afin de discuter de la situation prévalant dans les différents pays, et ainsi de prévenir tout obstacle à la libre circulation des marchandises capitaux et personnes et d'harmoniser le cas échéant le fonctionnement du marché.

B. L'enjeu fondamental de la question

L'approche proposée conduit et invite à une explosion du service universel d'informations publiques. Il s'agit tout d'abord de repenser en fonction des potentialités offertes par les nouvelles technologies, le service d'intérêt général auquel peut conduire la collecte et le traitement des informations par l'administration. Sans multiplier les exemples, c'est dans le domaine des oeuvres sociales, mettre à disposition, via des bornes situées dans les lieux privilégiés, les références de l'ensemble des services de proximité (garderie, services d'aides aux personnes âgées) susceptibles d'être offerts dans une commune déterminée, c'est dans le domaine de la santé, multiplier les services multimédia permettant de prévenir certains risques de maladies, c'est, au profit du secteur du marketing, créer et gérer des banques de données où pourraient s'inscrire les personnes qui ne souhaiteraient plus recevoir de dépliants publicitaires, dans le respect des règles de protection des données, indiquer les personnes décédées.

Loin de consacrer d'anciens monopoles étatiques.notre approche plaide pour une réelle synergie autour de la notion de service universel d'informations publiques, synergie entre secteur public et secteur privé, synergie, qui seule peut contribuer à rendre plus dynamique le marché de l'information. Cette approche a été affirmée tout au long de l'exposé:

synergie dans la définition du service universel et des conditions d'offre de celui-ci auxquelles doivent être associés les représentants du marché;

synergie dans l'offre de ce service universel puisqu'il s'agit non pas d'exclure les opérateurs privés mais au contraire dans toute la mesure du possible de recourir à leur collaboration, dans le respect parfait des règles de concurrence;

synergie, enfin, sur le marché lui-même où le service universel d'informations publiques doit cotoyer les services, privés appelés à puiser dans ce "gisement" d'informations publiques enfin exploité.

Enfin, cette synergie a un but: la construction d'une réelle démocratie électronique. Fin 1995, syndicats, gouvernement, organisations représentatives des travailleurs, universités, représentants de communautés de citoyens concluaient en Colombie britannique un "Electronic Highway Accord" 37 dont le premier objectif était décrit comme suit: "The best possible use of new technologies for the provision of public services. Public services throughout the province should be enhanced through the strategic, cost-effective management and application of information technology. This should include carefully developed and implemented policies that make government services widely available in electronic format, protect the individual's right to privacy and enhance the availability and accessibility of government information. An informed public is essential to democracy. The lectronic process by process by contributing to an informed and participatory constituency and by enabling a dialogue between citizens and their government. Government information must be disseminated for free to public access points, where it is in the public interest to do so.

Qu'ajouter si ce n'est que le service universel d'informations publiques n'est sans doute que la traduction moderne, volontariste et prenant en compte les possibilités offerts par la technologie nouvelle, traduction de la politique de transparence de l'administration, et qu'elle puisse être considérée comme l'étaient déjà les lois d'accès comme la condition indispensable de l'expression libre et éclairée de chacun dans une société démocratique devenue informationnelle. 38


1 La société de l'information est déjà parmi nous. La "révolution numérique" entraîne une mutation structuelle comparable à la révolution industrielle du siècle dernier; elle présente des enjeux économiques élevés. Le processus est irréversible et conduira, en définitive, à une économie fondée sur la connaissance". Commission des Communautés européennes. Vers la société de l'information en Europe: un plan d'action. COM(94)347 final, Bruxelles, le 19.07.94, page 11B. "Le plan d'action souligne l'importance de l'industrie et du marché de l'information: la disponibilité de ressources d'information de haute qualité (bases de données, bases d'images, etc.) sera un élément clé des infrastructures européennes d'information. Sur la base des résultats du programme IMPACT, la Commission réfléchira aux moyens d'encourager la création de conditions favorables pour les fournisseurs d'information, afin qu'ils adaptent leurs compétences et leurs produits à un énvironnement en pleine évolution et afin de stimuler un usage accru des produits", ibid, page 14.

2 Sur cette émergence, lire L. Pressler et K. Schieffer, A proposal for Universal Telecommunications Service, Fed. Communic. Law Journal, vol. 40, n° 3, 1988; OCDE, Le service universel et la restructuration des tarifs dans les télécommunications, P.I.I.C., vol. 23, Paris, OCDE, 1991, p. 29.

3 La loi a été publiée le 8 février 1996.

4 Il est à noter que la F.C.C. agira sur base de recommandations d'un Joint Board dont la composition inclut des représentants des consommateurs et des différentes organisations éducatives, etc.

5 J. Scherer, Aspects juridiques du Multimédia, in La Société face au Multimédia, Enjeux économiques et culturels pour les Européens, Rapport, Fondation IDATE, 1995, à paraître.

6 Trois textes officiels ont été émis par la Commission ou le Conseil en matière de service universel. Il s'agit des textes suivants :

7 Livre vert de la Commission Européenne sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble - Partie II: Une approche commune de la fourniture d'infrastructures de télécommunications au sein de l'Union Européenne", daté du 25 janvier 1995 (COM(94) 682 final), dit "Livre vert infrastructures - partie II";
- Communication de la Commission du 3 mai 1995, La consultation sur le Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble, COM(95) 158 final, dite communication "consultation Livre vert infrastructures".

8 La Commission préfère un financement des obligations de service universel par un fonds de service universel, auquel pourraient contribuer des "opérateurs et prestataires de services éligibles". Il est à noter qu'aux Etats-Unis, le système diffère: ce sont essentiellement les charges d'accès payées par les interexchange carriers aux local exchange carriers qui financent le service universel (cfr à ce propos, la résolution du 7 février 1994 déjà citée en note 19).

9 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications et à la "garantie du service universel final et de l'interopérabilité en appliquant les principes de fourniture d'un réseau ouvert (O.N.P.), COM (95) 379, 19.7.95.

10 Il s'agit de la directive 95/62/CE du Parlement Européen et du Conseil du 13 décembre 1995, relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (O.N.P.) à la téléphonie vocale, J.O., N° L 321/6, 30 décembre .

11 Proposition de directive du Parlement Européen et du Conseil relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications, Bruxelles, 14 novembre 1995, COM (95) 545.

12 Communication établie par la DG XIII, le 4 mars 1996. Une version antérieure de la communication avait été rejetée par certains gouvernement comme précisément trop restrictive.

13 Communication citée, p. 20.

14 Une "review" de la communication est annoncée pour 1998..

15 Communication, op. cit., p.23.

16 On ajoutera que dès 1995, la Belgique consacrait la notion de service universel des télécommunications par la loi du 20 décembre 1995, M.B. 23 déc. 1995, pp. 34.578 et s. Des arrêtés royaux définissant l'étendue de la notion et son mode de financement sont actuellement en préparation. Le projet de loi français réformant la réglementation des télécommunications introduit également cette notion mais la distingue de celle de service public, réservée à la seule entreprise publique.

17 "Entendue dans un sens fonctionnel ou matériel, la notion de service public désigne une activité, une mission: c'est toute tâche que vise à satisfaire un besoin d'intérêt général et dont l'accomplissement régiluer apparait nécessaire aux yeux du législateur, indépendamment de la nature de l'organisme qui remplit cette tâch. Cette tâche d'intérêt général qui constitue le service public peut être assumée soit par un organisme privé; soit par un organisme public. Le service public organique désigne précisément cet organisme public auquel a été confiée une mission d'intérêt général", M.A. Flamme, Droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 107.

18 A ce propos, nos réflexions et les nombreuses références in L'entreprise Publique a-t-elle un avenir? in Le droit des affaires en évolution, Colloque ABJE, 28.X.1993, Buyalnt, Kluwer, 1992, en particulier p. 90 et s.; Cf. également S. Rodrigues, Le marché intérieur entre concurrence et utilité publique, R.A.E., n° 2, 1994, p. 6( et s.

19 Suivant leurs spécificités les services universels de télécommunications se voient financés par différents fonds, ainsi, les Etats Unis entendent créer pour le financement de la connexion des écoles et des bibliothèques publiques, une "National Education Technology Funding Corporation", la publication des annuaires téléphoniques, autre service universel, pourrait également se voir financer par un fonds spécial.

20 Sur ces trois lois, lire les réflexions de D. Déom, Le statut juridique des entreprises publiques, Story Scientia, Bruxelles, 1990, p. 200 et s. et celles reprises in Les entreprises publiques ont-elles un avenir, op. cit., p. 80 et s.

21 Ainsi, en particulier, H.H. Perritt, Federal Electronic Information Policy, 63 Temple Law Review, 1990, 201-250, J.D. Borrows, P.A. Bernt, R.D. Lawton, Universal Service in the US : Dimensions of the Debate, Wissenschaftsliches Institut für Kommunikationsdienste, Diskussionsbeitrag, n° 124, Bad Honnef, mars 1994, pp. 73 et App. F., p. 135.

22 Lignes directrices pour une meilleure synergie entre les secteurs publics et privés sur le marché de l'information émises par la Commission (1989).

23 Ce droit d'accès découle de l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'Homme concernant la liberté d'expression. Le droit d'accès qui établit la transparence de l'action de l'Etat apparaît dans une société démocratique comme la condition minimale indispensable pour que le citoyen ainsi informé puisse s'exprimer. La recommandation n° R (81) 19 sur l'accès à l'information détenue par les autorités publiques institue ce droit d'accès (cf. également la déclaration du Comité des Ministres du 29 avril 1982 sur la liberté d'expression et d'informationqui reprend comme objectif: "the pursuit of an open information policy in the public sector including access to information, in ordre to enhance the individual's understanding of, and his ability to discuss freely political, social, economic and cultural matters"). Sur les législations nationales, le lecteur en trouvera une analyse dans les divers rapports PUBLAW établis pour la DG XIII de la Commission européenne (cf. en particulier, le rapport PUBLAW 1, C. de Terwangne, H. Burkert, Y. Poullet (eds), Towards a legal framework for the diffusion of information held by the public sector, Computer Law Institute Series, n° 14, Kluwer, 1995). Cf. également la déclaration lors de la révision du Traité de Maastricht) en février 92: "The Conference considers that transparency of the decision making process strenghtens the democratie nature of the institutions and the public's confidence in the administration. Accordingly, the Conference recommends that the Commission submit no later than 1993 a report on measures designed to improve public access to the information available to the institutions et celle du Parlement lors de la réunion du G7 (février 95): "(The Parliament) stresses that public information services are becoming prime movers in the Member Society and calls on the Commission and the governments of the Member States to assist them in their efforts to redefine their role in the new multimedia context".

24 H. Burkert, L'information du secteur public, le secret, la transparence et le commerce, Rev. fr. d'Adm. publique, oct. déc. 1994, p. 588; du même auteur, Data Protection and Access to data, in P. Seipel (ed.), From Data Protection to Knowledge Machines, Boston, Deventer, 1990, 49-69.

25 Communication de la Commission, Le service universel des télécommunications dans la perspective d'un environnement pleinement libéralisé, p. 21. Rappelons que notre propos n'est pas de confondre les services universels des télécommunications et les services universels d'informations publiques mais d'indiquer l'intérêt de reprendre pour la seconde catégorie, les éléments caractéristiques de la première.

26 Communication de la Commission 13 mars 1996, p. 25.

27 Ainsi, par exemple les DII Guidelines de 1985 établies au Royaume Uni et la circulaire du premier Ministre français de 1994 relative à la diffusion des informations détenues par le secteur public: "le principe général est que les coûts de collecte et de production des données ne sont pas à prendre en compte lorsqu'ils ont déjà été pris en compte par la collectivité au titre de ses tâches ordinaires".

28 Les lignes directrices recommandaient que les coûts reprennent ceux afférant à la préparation et la mise à disposition de l'information par le secteur public au secteur privé mais non ceux qui correspondent à l'usage de routine de l'Administration.

29 Il s'agit de la directive du 28 juin 1990 relative à l'établissement du marché intérieur des services par la mise en ouvre de la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications (directive dite ONP-cadre) (J.O.C.E. 24 sept. 1990, n° L. 192, p. 1). Sur ce concept, V. Hatzopoulos, L'Open Network Provision (ONP), moyen de dérégulation, R.T.D. Eur., 1994, 64 et la déclaration n° 94/C 48-06 de la Commission (7 février 1994) sur l'ONP.

30 En particulier celle proscrivant la subsidiation croisée de services à valeur ajoutée par des services de base.

31 A condition, ajoute-t-on depuis l'arrêt Corbeau, (C.J.C.E., 19 mai 1993, Rec., I, p. 2533) et d'Almelo (C.J.C.E, 27 avril 1994, Rec., I., p. 1508) que les services à valeur ajoutée ne mettent en cause l'équilibre économique du service d'intérêt général (sur ce point R. Kovar, La cour de Justice et les entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général, Europe, Juillet 1994, p. 4 et s.).

32 A propos de l'analyse des questions de vie privée du service universel d'annuaires téléphoniques, lire C. de Terwangne, Y. Poullet, Les annuaires téléphoniques au carrefour de droits, J.T., 1996, à paraître.

33 On comparera nos conclusions à celle contenue dans le Paper Reduction Act américain de 1995(44 USC § 35O6(d) as amended by the Paper Reduction Act , Pub. Law 104-13, 1O4th Congress-1st Sess., 109 Stat 163 (May 22, 1995). "With respect to information dissemination, each agency shall:

1. ensure that the public has timely and equitable access to the agency's public information including ensuring such access through:

2. regularly solicit and consider public input on the agency's information dissemination activities;

3. provide adeqaute notice when initiating, subtantially modifying, of terminating significant information dissemination products; and

4. not, except where speciffically authorized by statute:

34 Il s'agit de la directive 95/46/CEE du 24 octobre 1995 relative à la protection des individus au regard du traitement des données personnelles et à la libre circulation de telles données.

35 L'article prévoit ainsi l'adoption au plan européen de codes de conduite et permet leur agréation par l'autorité communautaire de contrôle.

36 Il s'agit de la directive du 8 février 1994 (94/90/CECA/EURATOM) sur l'accès public aux documents de la Commission, de la décision du 5 mai 1993 (93/C 156/05) sur l'accès public aux documents des institutions (décisions suivie par un code de conduite adopté par le Conseil (93/730/CE). Cf. également, la décision du Conseil à propos de l'accès à ses propres documents (93/662/CE, 93/731/CE) et le jugement du tribunal de 1ère Instance de Luxembourg du 19 octobre 1995 (affaire the Guardina) reconnaissant le droit d'accès vis-à-vis des documents du Conseil.

37 The Electronic Highway Accord - Securing British Columbia's - On ramp to the Electronic Highway, disponible sur Internet.

38 A ce propos, les réflexions et références de C. de Terwangne, H. Burkert et Y. Poullet, Towards a legal framework for the diffusion of the informations held by the public sector, Computer Law Institute Series, n° 14, Kluwer, 1995.


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