info2000 logo GREEN PAPER ON PUBLIC SECTOR INFORMATION
IN THE INFORMATION SOCIETY

back to i*m europe

back to info2000

navigation graphic

Reactie Ravi en Ravi-bedrijvenplatform op Greenpaper Europese Unie “Public sector information: a key resource for Europe”


Inleiding

De Stichting Ravi Overlegorgaan voor vastgoedinformatie vertegenwoordigt alle belangrijke overheden en instanties die te maken hebben met geo-informatie. Samen met hen wil de Ravi een goede geo-informatievoorziening ten behoeve van publieke taken bevorderen tegen maatschappelijk zo laag mogelijke kosten. Daarnaast beschikt de Ravi over een Ravi- bedrijvenplatform, waarin op dit moment 32 bedrijven zijn vertegenwoordigd op het gebied van hard- en softwareleveranciers, dataleveranciers, geodetische bedrijven, consultancybedrijven en ingenieursbureaus. Voorliggende reactie betreft een gezamenlijke reactie van de Ravi en het Ravi-bedrijvenplatform en is toegespitst vanuit het gezichtsveld van de geo-informatie, informatie met een ruimtelijke component. Aan overheid wordt in deze notitie een brede definitie toegekend: zowel de rijksoverheid als locale overheden en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s).

In oktober jl. heeft de Ravi een conceptreactie gezonden aan de Europese Unie op “Draft Greenpaper on public sector information in the information society”. Deze reactie bestond uit een overzicht van ontwikkelingen en de activiteiten die de Ravi in het kader van toegankelijkheid van overheids-geo-informatie heeft ontplooid van juni 1997 tot oktober 1998. Daarnaast werd een overzicht gegeven van de Nederlandse situatie en de gegroeide praktijk op het gebied van toegankelijkheid en commercialisering van overheids-geo-informatie en Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). In januari 1999 is een door het Ravi-bestuur vastgesteld en op geringe punten aangepaste versie van deze reactie nogmaals aan u toegezonden.

Dit overzicht van de stand van zaken en de trends die daarin zijn te onderkennen heeft als input gediend voor verdere discussie met de Ravi-bestuursleden en de leden van het Ravi- bedrijvenplatform. Deze discussies hebben geleid tot het voorliggende beleidsmatige standpunt van de Ravi en het Ravi-bedrijvenplatform op de definitieve Greenpaper “Public sector information: a key resource for Europe” .

Met deze Greenpaper zet de Europese Commissie de toegankelijkheid van overheidsinformatie op de Europese agenda. In de Greenpaper wordt aangegeven dat met dit document beoogd wordt een politieke discussie op gang te zetten op Europees niveau. De Ravi en het Ravi- bedrijvenplatform zijn verheugd met de plaatsing van dit onderwerp op de politieke agenda vanuit de Europese Commissie.

De potentie van overheidsinformatie

De ontwikkelingen in de informatietechnologie gaan snel. Een steeds groter deel van data- bestanden is in digitale vorm beschikbaar. De inzet van nieuwe technologische ontwikkelingen biedt een groot scala aan nieuwe mogelijkheden op het gebied van verstrekking en bewerking van informatie. Met elektronische gegevensbestanden kunnen door koppelingen, selecties, generalisaties en andere bewerkingsslagen nieuwe gegevensbestanden worden gemaakt. Deze bestanden kunnen bijvoorbeeld gebruikt worden als grondstof voor nieuwe producten, te ontwikkelen door het bedrijfsleven of ter ondersteuning van besluitvorming van beleidsmakers.

Op dit punt liggen er kansen voor overheid en bedrijfsleven. De Greenpaper benadrukt in de titel “a key resource for Europe” deze kansen. De Ravi onderschrijft dit belang.

De overheid speelt op de technologische ontwikkelingen in door de inzet van informatietechnologie bij het aanbieden van haar diensten: de elektronische overheid. Deze tendens heeft door de “demand-pull”-effecten een stimulerende werking op de gehele IT- sector. Voor de overheid als informatieverstrekker worden in de Greenpaper tevens voordelen gezien in termen van een hogere efficiency. Overheidsinstanties kunnen in hun rol als beleidsuitvoerder informatie van andere overheidsorganen gebruiken, waarbij de toegevoegde waarde gezocht kan worden in besparingen van het dubbel inwinnen van informatie en beter onderbouwde beleidsbeslissingen. Tenslotte biedt de inzet van informatietechnologie om overheidsbestanden te ontsluiten mogelijkheden voor interactie met bedrijven en burgers om het beleid te toetsen en met serviceverlening nauwer aan te sluiten bij de behoeften in de samenleving. Deze voordelen kunnen geschaard worden onder de voordelen van participatieve democratie.

Ook voor de private sector liggen er kansen. Het bedrijfsleven kan overheidsinformatie gebruiken ten behoeve van strategische beslissingen, als input voor de door hen geleverde producten en diensten of om deze informatie te verrijken en als nieuwe informatieproducten op de markt te brengen. Het gebruik van overheidsinformatie als grondstof voor nieuw te ontwikkelen producten en diensten heeft positieve effecten op macro-economische schaal op het gebied van werkgelegenheid, toename van het bruto nationaal product en een verbetering van de concurrentiepositie ten opzichte van de rest van de wereld. De Ravi stemt in met het breed verkennen van deze kansen.

Uitwisseling tussen overheden onderling

De uitwisseling van overheidsdata tussen overheden onderling blijft in de Greenpaper onderbelicht. Het grootste gedeelte van de uitwisseling van overheidsbestanden vindt echter plaats tussen overheden onderling. Uit het onderzoek “Benutting Bestanden” dat in 1998 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken is uitgevoerd bleek dit in Nederland om 70 % van het totaal aantal verstrekkingen van overheidsinformatie te gaan. Ook uit onderzoek van de Ravi van 1997, vastgelegd in het rapport “Commercialisering van geo-informatie” bleek uitwisseling tussen overheden onderling het leeuwendeel van de geo-informatie-uitwisseling te beslaan. In het recent gereedgekomen verslag “Gevallen van verrekening” van de Commissie Kostenverrekening en Informatierelaties wordt gesteld dat overheden onderling op basis van individuele afspraken de voorwaarden van levering aan elkaar kunnen bepalen. Het primaire doel waarvoor het overheidsbestand is aangemaakt dient hierbij in ogenschouw genomen te worden.

Onderverdeling overheids-geo-informatie

Voor het voeren van een beleidsmatige discussie over toegankelijkheid van overheids-geo- informatie is het van belang deze onder te verdelen in 2 categorieën, te weten:

  • Bestanden van infrastructureel belang
  • Overheidsbestanden te kwalificeren als bijproducten van een overheidstaak

Bestanden van infrastructureel belang

Voor de eerste groep geldt naar mening van de Ravi in de eerste plaats dat deze van overheidswege dienen te worden gegarandeerd en bij voorkeur bij specifieke wetgeving te worden geregeld. De Ravi hecht een groot belang aan de garantie van infrastructurele bestanden als basisbestanden, waaronder topografische bestanden van de Topografische Dienst (TDN), bestanden van de Kamers van Koophandel, de Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN), kadastrale informatie (Kadaster), het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) en een gebouwenregistratie (gemeenten).

Welke bestanden tot infrastructurele bestanden dienen te worden gerekend moet in discussie met het werkveld worden vastgesteld. De Ravi zal voor het geo-werkveld deze discussie in de tweede helft van 1999 agenderen.

In 1997 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken een project “Stroomlijning Basisgegevens” opgestart, hetgeen eind 1997 heeft geleid tot een rapport. Doel van dit onderzoek was het nagaan van de mogelijkheden om te komen tot een vergroting van de eenheid van taal binnen de overheid ten behoeve van uitwisseling van informatie. In deze publicatie wordt de term “authentieke registraties” voor basisregistraties geïntroduceerd. In de komende jaren zullen de uitkomsten van dit verkennend onderzoek nader worden uitgewerkt. De Ravi zal hierin een rol spelen.

In de tweede plaats is de transparantie van deze infrastructurele bestanden van belang. De aanwezigheid van de infrastructurele bestanden en de wijze waarop toegang tot deze bestanden kan worden verkregen dienen voor belanghebbende overheidsinstanties, bedrijfsleven en de burger bekend te zijn. Ontsluitingsmechanismes en clearinghouses die deze datasets ontsluiten worden door de Ravi beschouwd als infrastructuur en zouden derhalve door de overheid uit de algemene middelen dienen te worden gegarandeerd. Door middel van pilots kan informatie verstrekt worden via clearinghouses aan concrete gebruikersgroepen. Onder het kopje “metadatazoeksystemen” op pagina 4 wordt meer aandacht aan besteed aan ontsluitings- mechanismes en het Nationaal Clearinghouse Geo-Informatie.

In de derde plaats dienen de eventueel aanwezige juridische en financiële barrières niet zo hoog te zijn dat de toegang tot en het gebruik van deze bestanden op grond hiervan voor belanghebbende instanties en bedrijven wordt belemmerd. Dit zou immers afbreuk doen aan de infrastructurele betekenis van bestanden. In de specifieke wetgeving die als sluitstuk dient te worden opgesteld, dient de bescherming geregeld en financiering te worden geregeld.

Financiering van deze infrastructurele bestanden en daarmee samenhangend de prijsstelling is een politieke keuze. Indien het profijtbeginsel geheel of gedeeltelijk wordt toegepast als tegenhanger van financiering uit de algemene middelen, moeten daarbij twee kanttekeningen worden geplaatst:

  • De randvoorwaarden van een gegarandeerd bestaansrecht: Infrastructurele bestanden mogen niet afhankelijk gesteld worden van de markt voor deze bestanden. Bij een tegenvallende afname door de markt dreigt het voortbestaan van het infrastructurele bestand in gevaar te komen indien geen treffende maatregelen worden getroffen.
  • Een aanvaardbare financiële barrière voor toegankelijkheid: Het mag niet zo zijn dat het gebruik van het infrastructurele bestand als gevolg van een te hoge drempel wordt belemmerd, waarmee de infrastructurele betekenis inboet.

De Ravi is van mening dat de infrastructurele bestanden toegankelijk moeten zijn voor gebruik door overheden, bedrijven en burgers. Indien voor deze bestanden voor een geheel of gedeeltelijk kostendekkend regime is gekozen kan dit uitgangspunt wringen met de financieringsstructuur. De vraag is of, geredeneerd vanuit de infrastructurele betekenis van die bestanden, er doelgroepen en typen gebruik denkbaar zijn aan wie deze bestanden zeer laagdrempelig verstrekt zouden moeten worden. De overheid staat hiermee garant voor een goede toegankelijkheid en zou eventuele hiermee gepaard gaande financiële consequenties voor haar rekening moeten nemen. Voorbeelden hiervan zijn onderwijs en wetenschap, maar andere groepen of doeleinden van gebruik zijn evenwel denkbaar.

Overheidsbestanden te kwalificeren als bijproducten van een overheidstaak

De tweede groep overheidsbestanden wordt niet gerekend tot infrastructurele informatie. Deze informatie is een “bijproduct”, door de overheid opgebouwd voor de uitvoering van haar publieke taak. Deze bestanden kunnen een waarde vertegenwoordigen voor andere overheidsinstanties en bedrijfsleven.

Het gaat hier om aanzienlijke aantallen. Uit het eerder genoemde rapport “Benutting Bestanden” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken kwam naar voren dat er ongeveer 36.000 datasets bij de Nederlandse overheid in bezit zijn. Hiervan bezitten maar liefst 25.000 een locatiekenmerk en kunnen hiermee tot geo-informatie worden gerekend. Dit is een reden voor de Ravi en het bedrijvenplatform om te pleiten voor een onderzoek specifiek gericht op de toegankelijkheid van geo-informatie in Europa.

De ontsluiting van deze grote groep overheidsdata is cruciaal: een hogere transparantie is van groot belang. Belemmeringen door hoge prijzen of beschermingsconstructies hinderen het economisch hergebruik van deze data. Deze data zou, overeenkomstig met EU Synergy Guidelines van 1989 gebaseerd dienen te zijn op verstrekkingskosten tegen brede gebruiksmogelijkheden.

De praktijk is niet zwart-wit en statisch

Het indelen van bestanden tot een van beide categorieën is geen statisch proces. Het is mogelijk dat bestanden in de loop van tijd van het karakter van “bijproduct” verliezen en een infrastructurele betekenis krijgen. Uiteraard is het tegenovergesteld ook denkbaar. Daarnaast bestaat een “grijs” gebied van bestanden die tussen beide groepen inzitten. Voor deze groep moet op basis van casuïstiek naar bewind van zaken gehandeld worden. De Ravi zal in de toekomst aandacht besteden aan bestanden die als infrastructuur moeten worden aangemerkt.

Prijzen en bescherming

In de bovengenoemde onderverdeling zijn voor de diverse categorieën uitspraken gedaan voor uitgangspunten van een te hanteren prijsregime en de bescherming van data. Met betrekking tot het begrip verstrekkingskosten is van belang wat hieronder wordt verstaan. Naar mening van de Ravi kan in veel gevallen “verstrekkingskosten plus” gehanteerd worden. In dit geval vallen onder verstrekkingskosten tevens de kosten die gemoeid zijn met het toegankelijk maken van de informatie en een helpdesk. Deze kosten die een directe relatie hebben met het belang van de vrager, stimuleren overheidsinstanties data te ontsluiten en hebben een positief effect op de kwaliteit van deze data.

De Databankenwet, die in maart 1999 door de Tweede Kamer in Nederland is aangenomen beschermt de producent van databanken. Redenen om data te beschermen zijn onder meer gelegen in het voorkomen van misbruik voor andere doelen dan het oorspronkelijke doel of om inkomsten te garanderen. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval indien bij politiek besluit voor de betreffende infrastructuur voor een (gedeeltelijk) kostendekkend prijsregime is gekozen. Het veld zal in Ravi-verband nadere invulling geven aan de bescherming in de praktijk die de Databankenwet biedt.

Metadata-zoeksystemen

Het centrale punt met betrekking tot het toegankelijk maken van overheidsdata is gelegen in een hogere transparantie van deze data. Aanwezigheid van bestanden en adequate juridische en financiële randvoorwaarden op zichzelf garanderen geen goede ontsluiting van overheids-geo- data. Meta-data-zoeksystemen, waarin op een gestandaardiseerde wijze overheidsdata wordt ontsloten kunnen hierbij een grote rol vervullen. Zo worden via het Nationaal Clearinghouse Geo-Informatie (NCGI), een digitale gouden gids op Internet dat op initiatief van de Ravi is gestart in 1995, ruim 1500 bestanden aangeboden van 16 verschillende overheidsorganisaties op rijks- en regionaal niveau. Uitbreiding van het aantal deelnemende organisaties, waarbij ook het bedrijfsleven een rol kan spelen is cruciaal voor het NCGI. Op Europees niveau is het initiatief European Spatial Metadata Infrastructure (ESMI) gestart in 1998, waarin de Ravi participeert als lid van de Europese koepelorganisatie EUROGI. Dit zoekmechanisme verbindt de bestaande metadata-services op het gebied van GI in Europa met elkaar via Internet.

Uitkristallisering van Markt en Overheid

De uitgangspunten van het beleid van de Nederlandse overheid bevat tegenstrijdigheden. De overheid mag niet concurrerend optreden met de private sector en dient zich bij de verwerking, verrijking en verstrekking van informatie te beperken tot haar publieke taak. Dit zijn de belangrijkste uitgangspunten van het eindrapport “Markt en Overheid” van de Commissie Cohen in 1997. In de nota “Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd aandacht besteed aan het feit dat dit op gespannen voet kan staan met het uitgangspunt van toegankelijkheid van overheidsinformatie. Teneinde overheidsinformatie te ontsluiten zijn veelal bewerkingsslagen nodig, die in strikte zin niet gerekend kunnen worden tot de publieke taak. Anderzijds behoort in een aantal gevallen het toegankelijk maken van informatie tot de publieke taak. Daarnaast spelen nog het uitgangspunt van de dienstverlenende overheid in initiatieven als het Overheidsloket 2000 (OL 2000) en een efficiëntere overheid met kostendekkende activiteiten als norm. De Ravi zal bezien hoe deze serviceverlening met OL 2000 nader kan worden uitgewerkt.

Gaandeweg het Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW)-traject is, mede onder invloed van de inspanningen van de Ravi, een balans ontstaan tussen deze uitgangspunten. Hierbij is een tendens waarneembaar naar een grotere transparantie van overheidsinformatie. Dit blijkt onder andere uit het op initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken uitgevoerde onderzoek “Benutting Bestanden” en de in het kader van de MDW-operatie voorgestelde lijst, waarin bestanden die volgens de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) opvraagbaar zijn worden opgenomen.

In de beleidslijnen die door het kabinet worden voorgesteld in het kader van MDW is aangegeven dat voor ontsluiting van informatie waarin de markt niet voorziet en die van groot maatschappelijk belang is bij politieke beslissing een uitzondering gemaakt kan worden op de gestelde doelbinding aan de betreffende overheidsorganisatie. De overheidsorganisatie mag dan de benodigde bewerkingsslagen uitvoeren, noodzakelijk voor de ontsluiting van de betreffende informatie en gegevens combineren. In deze wordt prioriteit gegeven aan toegankelijkheid en het maatschappelijk belang boven een enge doelbinding interpretatie.

Ten aanzien van het beleid van Markt en Overheid is naar mening van de Ravi en het Ravi- bedrijvenplatform in Nederland in zijn algemeenheid een goede balans gegroeid. De overheid moet zich richten op haar kerntaak en mag niet in concurrentie treden met het bedrijfsleven vanwege ongelijke concurrentieverhoudingen. Daar waar de markt niet voorziet in de informatiebehoefte en een groot maatschappelijk belang aanwezig is moet de overheid de gelegenheid krijgen om hierin te voorzien. De overheid moet nog een goede balans zoeken tussen de verschillende uitgangspunten van Markt en Overheid, serviceverlening, toegankelijkheid en aandacht voor infrastructurele bestanden.

Beleid en wetgeving

De Ravi is van mening dat een helder overall beleid met als uitgangspunt de toegankelijkheid van overheidsinformatie op nationaal niveau noodzakelijk is. Wetgeving stamt veelal uit het analoge tijdperk en biedt geen adequate oplossingen voor de mogelijkheden die het digitale tijdperk biedt. Het harmoniseren van de Databankenwet, de auteurswet, specifieke wetten en de Wet Openbaarheid van Bestuur verdient nadere aandacht. Hierbij dient de toegankelijkheid van overheidsdata als uitgangspunt genomen te worden.

Een overzicht van condities waaronder overheidsinformatie vrij verstrekt kan worden en een inventarisatie om welke overheidsbestanden het gaat zou meer duidelijkheid kunnen scheppen en als uitgangspunt kunnen dienen voor te voeren beleid. Op het veld van de geo-informatie zullen de Ravi en het Ravi-bedrijvenplatform hierin een initiërende rol vervullen.

Voorgestelde acties

  • Het creëren van inzicht in het bestaan van beleid en in de praktijk van gehanteerde condities bij verstrekking door de overheid van geo-informatie in verschillende EU-landen.
  • Het nader in beeld brengen van business models voor de commerciële exploitatie van overheidsinformatie en de rol van Publiek Private Samenwerking daarin.
  • Het uitvoeren van een pilotproject om redenerend vanuit beschikbaarstelling van overheidsinformatie na te gaan welke dataproducten vrij beschikbaar kunnen worden gesteld en welke dataproducten bescherming zouden moeten genieten vanuit het oogpunt van privacy, misbruik, kostenoverwegingen of anderszins. Toegankelijkheid dient hierbij als uitgangspunt.
  • Het stimuleren van feitelijke beschikbaarheid van overheidsdata door metadataservices, clearinghouses en mapservers. Hierbij speelt het Nationaal Clearinghouse Geo-Informatie (NCGI) voor Nederland en ESMI voor Europa een rol.
  • Het stimuleren van de ter beschikbaarstelling van overheidsdata aan het bedrijfsleven ter ontwikkeling van nieuwe diensten en producten voor de samenleving.
  • Het wettelijk regelen van infrastructurele bestanden waarvoor dat tot op heden nog niet is gebeurd. We denken aan bestanden als topografische bestanden van de Topografische Dienst (TDN), de Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN), het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) en een gebouwenregistratie (gemeenten). Aan deze lijst zullen nog andere bestanden worden toegevoegd. De randvoorwaarden en kanttekeningen zoals weergegeven op pagina 3 dienen hierbij te worden gehanteerd. In Nederland wordt vanuit het vervolg op het rapport “Stroomlijning Basisgegevens” hier ook aandacht aan besteed.
  • Beantwoording van de vraag of, geredeneerd vanuit de infrastructurele betekenis van die bestanden, er doelgroepen en typen gebruik denkbaar zijn aan wie deze bestanden zeer laagdrempelig verstrekt zouden moeten worden. De overheid staat hiermee garant voor een goede toegankelijkheid en zou eventuele hiermee gepaard gaande financiële consequenties voor haar rekening moeten nemen


[BACK TO LIST OF COMMENTS ]


Home - Gate - Back - Top - Ravi - Relevant