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BRUGGEMANN Heinz - Innenministerium


Stellungnahme

1.Daten der Vermessungs- und Katasterverwaltung in Deutschland und Zugangsregelungen

Die Vermessungs- und Katasterverwaltung in Deutschland verfügt über folgende Daten:

1. Daten der Landesvermessung

  1. Daten zu geodätischen Netzen
  2. Daten der topographischen Landesaufnahme
    • Luftbilder
    • Orthophotos
    • Luftbildkarten
    • Daten und Produkte des Digitalen Landschaftsmodells
    • Daten und Produkte des Digitalen Höhenmodells
    • Topographische u. angewandte topographische Karten
  3. Geschäftsprozessdaten
  4. Personaldaten

Daten der Kategorie a) werden bei berechtigtem Interesse abgegeben, soweit öffentliche Belange dem nicht entgegenstehen und die Gewähr für eine sachgerechte Verwendung gegeben ist.

Daten der Kategorie b) sind zu veröffentlichen, soweit öffentliche Belange dem nicht entgegenstehen. Luftbilder können veröffentlicht und verbreitet werden.

Daten der Kategorien a) und b) unterliegen – zusätzlich zum ggf. zu beachtenden privatrechtlichen Urheberrecht - einem öffentlich-rechtlichen Verwendungsvorbehalt. Ihre Vervielfältigung, Umarbeitung, Veröffentlichung und Weitergabe an Dritte durch einen Nutzer bedarf der Zustimmung durch die zuständige Stelle. Vervielfältigung und Umarbeitung für den Eigenbedarf sind zulässig.

Daten der Kategorien c) und d) sind weitgehend personenbezogen und nicht zugänglich. Daten der Kategorien a) und b) sind nicht personenbezogen.

Für die Daten der Kategorien a) und b) liegen technische Dokumentationen vor, die vertrieben werden.

Am Vertrieb der Daten zu b) wirken private Vertriebsfirmen auf der Grundlage entsprechender Verträge mit.

Die gegenwärtig gültigen Entgelte für die Abgabe digitaler Daten sind bundesweit abgestimmt. Private Nutzer kritisieren sie als erheblich zu hoch.

2. Daten des Liegenschaftskatasters

  1. Eigentumsangaben des Registers in Übereinstimmung mit dem Grundbuch (mit Personenbezug)
  2. Sachdaten des Registers(ohne Personenbezug)
  3. Daten zu Liegenschaftsobjekten
  4. Daten zu Vermessungspunkten und -unterlagen
  5. Produkte mit Eigentumsangaben
  6. Produkte ohne Eigentumsangaben
  7. Erhebungsdaten
  8. Geschäftsprozessdaten
  9. Verfahrensregeln

Das Liegenschaftskataster ist ein öffentliches Register. Für die Daten des LK (Kategorien a), b), c), d)) gilt wie für die Daten des Grundbuchs das Publizitätsprinzip. Auch der Zugang zu den Eigentumsangaben unterliegt lediglich den Einschränkungen des berechtigten Interesses, das ein Interessent darzulegen hat. Insoweit ist der Datenschutz bereichsspezifisch eingeschränkt. Zusätzlich wird für die nicht personenbezogenen Daten des Liegenschaftskatasters ein Verbreitungsgebot diskutiert.

Daten des Liegenschaftskatasters unterliegen wie Daten der Landesvermessung einem öffentlich-rechtlichen Verwendungsvorbehalt. Ihre Vervielfältigung, Umarbeitung, Veröffentlichung und Weitergabe an Dritte durch einen Nutzer bedarf der Zustimmung durch die zuständige Stelle. Vervielfältigung und Umarbeitung für den Eigenbedarf sind zulässig. Ein urheberrechtlicher Schutz für analoge Produkte des Liegenschaftskatasters ist nicht möglich, weil eine eigenschöpferische Leistung nicht gesehen wird. Inwieweit der Urheberrechtsschutz auf der Grundlage der angestrebten EU-Richtlinie künftig auf die Daten des Liegenschaftskatasters angewendet werden kann, bleibt abzuwarten.

Erhebungsdaten des Liegenschaftskatasters sind Rohdaten. Sie stehen unter dem Vorbehalt der amtlichen Qualitätsprüfung und sind für eine Verbreitung ungeeignet.

Geschäftsprozessdaten sind weitgehend personenbezogen und nur für die innerdienstliche Verwendung von Bedeutung. Der Zugang zu ihnen durch Externe ist nicht vorgesehen.

Rechtliche, administrative und technische Regeln und Standards zu den Verfahren und Daten des Liegenschaftskatasters sind öffentlich und jedermann zugänglich.

Der Vertrieb der Daten des Liegenschaftskatasters in public-private partnership ist tlw. eingeführt. Einer Sonderbehandlung bedürfen die Daten, für die ein berechtigtes Interesse darzulegen ist. Dies ist in jedem Falle von der zuständigen Behörde zu prüfen und kann nicht auf den privaten Vertriebspartner delegiert werden.

Daten des Liegenschaftskatasters genießen öffentlichen Glauben. Es ist deshalb immer durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass auch bei der Abgabe durch Dritte oder bei digitalen Abrufverfahren ihre Authentizität gewahrt bleibt.

Die Abgabe von Daten des Liegenschaftskatasters erfolgt auf der Grundlage einer Gebührenordnung. Die Gebühren werden von den Nutzern als zu hoch kritisiert.

3. Daten der Gutachterausschüsse

  1. Kaufverträge
  2. Kaufpreissammlung
  3. Bodenrichtwerte
  4. für die Wertermittlung erforderliche Daten
  5. Grundstücksmarktberichte
  6. Gutachten

Gutachterausschüsse für die Grundstücksbewertung haben den Auftrag, die Transparenz des Grundstücksmarkts zu fördern. Ihre Tätigkeit ist dazu bestimmt, die Öffentlichkeit unbeeinflußt und unabhängig über die Situation auf dem Grundstücksmarkt zu informieren. Sie erhalten dazu alle Kaufverträge von den Notaren und werten sie aus. Die Ergebnisse werden in der Kaufpreissammlung zusammengestellt. Auf der Grundlage der Kaufpreissammlung und ihrer allgemeinen Marktkenntnis leiten sie Bodenrichtwerte, Grundstücksmarktberichte und für die Wertermittlung erforderliche Daten ab. Darüber hinaus erstellen sie auf Antrag Berechtigter Gutachten über den Wert von Grundstücken und Rechten an Grundstücken.

Die Daten zu c), d) und e) sind zu veröffentlichen.

Kaufverträge sind als personenbezogene Daten der Öffentlichkeit nicht zugänglich.

Die Kaufpreissammlung enthält ebenfalls tlw. Daten mit Personenbezug, die dem allgemeinen Datenschutz unterliegen. Sie werden auf Anforderung in anonymisierter Form bereitgestellt.

Gutachten sind nur für die jeweiligen Auftraggeber und für die Eigentümer bestimmt.

Für die Abgabe der Daten zu c), d) und e) werden (geringfügige) Gebühren erhoben. Für Bodenrichtwerte besteht ein kostenfreies Einsichtsrecht. Gutachten werden nach marktorientierten Preisen erstellt.

2. „Informationen des öffentlichen Sektors“

Ich halte den funktionalen Definitionsansatz für am zweckmäßigsten. Die Hoheitsaufgaben bzw. Leistungen für die Allgemeinheit sind dabei in der Regel gesetzlich vorgegeben. Allerdings gibt es bekanntlich in Europa sehr unterschiedliche Auffassungen zu der Frage, welche Aufgaben als Staatsaufgaben wahrzunehmen sind.

Gegenstand der Diskussion sollten sein:

  1. Regeln und Standards
    • Gesetze
    • Rechtsverordnungen
    • Verwaltungsvorschriften
    • Urteile
    • anerkannte technische Regeln
  2. Metadaten und Daten

Eine Differenzierung der Daten könnte z.B. nach Abschnitt 3. erfolgen.

Jedoch: Für den Interessenten sind häufig nicht die Daten selbst sondern Antworten auf Fragestellungen das Problem. Dies bedeutet, dass die Daten – verpackt in Antworten – kundengerecht aufbereitet werden müssten. Die Bereitstellung von Daten als Informationsprodukte wird zur behördlichen Dienstleistung.

3. Bedingungen für den Zugang zu Informationen des öffentlichen Sektors

Sobald die Daten einen Marktwert entwickeln, sollten Zug um Zug auch Marktgesetze beachtet werden. Die Finanzierung der Aufgabe mit öffentlichen Mitteln ist zurückzufahren bis zu dem Punkt, an dem sich die Dienstleistung selbst finanziert. Ggf. ist die Staatsaufgabe zugunsten einer rein privatwirtschaftlichen Tätigkeit aufzugeben. Bei marktgerechten Daten empfiehlt sich die Kooperation mit einem privaten Vertriebsunternehmen, das unbekümmerter am Markt operieren kann als eine Behörde und erhebliche Vorteile bei der Kundenbetreuung (Produktmarketing, Consulting, Applikationsanpassung der Daten, Preisgestaltung) geltend machen kann.

Sofern dies nicht bereits zum Aufgabenumfang einer Behörde gehört, erfordert die marktgerechte Aufarbeitung und Verbreitung von Daten einen besonderen Aufwand. Es sind marktgerechte Produkte zu konzipieren, herzustellen und zu vertreiben. Dazu sind besondere personelle Kapazitäten aufzubauen und vorzuhalten, die zunächst einmal zusätzliche öffentliche Mittel erfordern. In aller Regel sind die behördlichen Strukturen auf solche Aufgaben schlecht oder gar nicht vorbereitet. Auch aus diesem Grund empfiehlt sich die Kooperation mit privaten Dienstleistern.

Probleme ergeben sich bei Daten aus staatlichen Monopolaufgaben, die z.B. wegen ihrer Sensibilität (Personenbezug, öffentliche Sicherheit und Ordnung) Zugriffseinschränkungen unterliegen. Dies gilt tlw. auch für Daten des Liegenschaftskatasters, des Grundbuchs und der Kaufpreissammlung. Ihre Weitergabe erfordert nach dem deutschen Rechtsverständnis Berechtigungsprüfung, Verwendungsvorbehalt und Zweckbindung, um mißbräuchlicher Verwendung entgegen den Interessen Betroffener vorzubeugen. In jedem Fall ist das mit dem Publizitätsprinzip des Grundbuchs und des Liegenschaftskatasters zu unterstellende Interesse der Allgemeinheit an Öffentlichkeit der Daten gegenüber dem Anspruch des Einzelnen auf Schutz seiner personenbezogenen Daten abzuwägen. Für solche Daten ist ein allgemeines Verbreitungsgebot wohl nur auf anonymisierte Daten eingeschränkt formulierbar, die Preisfindung nicht nach Marktgesichtspunkten möglich. In den seltensten Fällen wird der Vertrieb dieser Daten kostendeckend erfolgen können. Zur Sicherstellung gleichmäßiger Lebensverhältnisse im Sinne von allgemeiner Daseinsvorsorge im Lande ist in aller Regel eine staatliche (Teil)-Finanzierung erforderlich.

4.Hindernisse durch unterschiedliche Bedingungen für den Zugang zu Informationen des öffentlichen Sektors in den einzelnen Mitgliedstaaten

1 .Daten der Landesvermessung

Aufgrund des Veröffentlichungsgebots in den meisten europäischen Staaten ist eine Beschränkung der Abgabe nicht erkennbar. Es gibt jedoch erhebliche Nutzungsprobleme wegen großer Unterschiede bei inhaltlichen Produktspezifikationen, Abgabeformaten, Raumbezug und Preisgestaltung in Europa.

2. Daten des Liegenschaftskatasters

Es gibt in Europa sehr unterschiedliche Zugangsregelungen von völlig freiem Zugang bis hin zu der Forderung des Nachweises eines berechtigten Interesses für alle Katasterdaten. Weder technische noch rechtliche einheitliche Standards sind absehbar. Wegen der großen wirtschaftlichen Bedeutung aller den Grund und Boden betreffenden Daten und Vorgänge bei grenzüberschreitenden wirtschaftlichen Aktivitäten im gemeinsamen Europa besteht dringender Untersuchungs- und Handlungsbedarf für einen einheitlicheren Zugang zu und Umgang mit den Daten.

3.Daten der Gutachterausschüsse für Grundstücksbewertung

Für Informationen über den Grundstückswert gelten die gleichen Aussagen wie für die Daten des Liegenschaftskatasters.

4.Europäische Metadaten

Metadatenbestände und Metadatendienste können ein gutes Hilfsmittel sein, die Übersicht über das Datenangebot des öffentlichen Sektors zu gewinnen. Es ist zu beobachten, dass mit dem schnell um sich greifenden Einsatz des Internet auch im öffentlichen Sektor eine Fülle von Informationen über die Arbeitsweise der öffentlichen Verwaltung, aber auch über das behördliche Datenangebot, verfügbar wird. Für Geodaten werden z.Z. Metadatenbestände und Metadatendienste nach internationalen Normen und Standards aufgebaut, so dass sich interessierte Nutzer nach einheitlichen Gesichtspunkten über das Geodatenangebot informieren können. Der Aufbau von Metadatenbeständen und –diensten empfiehlt sich in jedem Fall, da das Datenangebot transparent und damit vergleichbar wird. Dies fördert den Wettbewerb und damit die Steigerung der Qualität von Daten und Diensten für Bürger und Unternehmen.

Metadaten enthalten in aller Regel neben Angaben zur Verfügbarkeit von Daten auch mehr oder weniger detaillierte Qualitätsangaben. Ein Problem dürfte sein, die Verlässlichkeit dieser Angaben sicherzustellen. Dies wirft die Frage nach der Zertifizierung der Produkte/Daten/Dienste auf, über die in den Metadaten Auskunft erteilt wird. Vielleicht sollte man daran denken, auch Kundenbewertungen mit aufzunehmen.

5. Auswirkungen einer uneinheitlichen Preispolitik

Eine nutzerfreundliche Preisgestaltung hat zweifellos marktstimulierende Wirkung. Sie erfordert – zumindest kurzfristig – höheren Einsatz öffentlicher Mittel, kann aber mittel- bis langfristig durch Absatzsteigerung zu einer ausgeglichenen Kostenbilanz führen. Eine uneinheitliche Preispolitik führt in den Ländern, die niedrige Preise verlangen, dazu, dass sich die wirtschaftlichen Kräfte schneller entwickeln als in Ländern/Regionen mit hohem Preisniveau. Uneinheitlichkeit kann auch dazu führen, dass die Attraktivität des öffentlichen Datenangebots durch Unübersichtlichkeit so sehr leidet, dass es insgesamt nicht oder nur zurückhaltend angenommen wird.

6.Fairer Wettbewerb

Fairer Wettbewerb wird beeinträchtigt, wenn Einrichtungen des öffentlichen Sektors Produkte/Daten/Dienste, die mit öffentlichen Mitteln (teil)finanziert werden und die auch vom Privatsektor angeboten werden dürfen/können, zu Preisen anbieten, mit denen Privatfirmen nicht konkurrieren können (Preisdumping). Wenn sich herausstellt, dass eine Aufgabe genauso gut oder sogar besser durch Privatfirmen wahrgenommen werden kann, sollte dieser Weg oder zumindest der Weg der public-private partnership gewählt werden. Für Daten der Landesvermessung in Deutschland ist dieser Weg bereits erfolgreich beschritten, für Daten des Liegenschaftskatasters gibt es erste Ansätze privaten Vertriebs zumindest für die Daten, die dem Datenschutz nicht unterliegen. Entsprechende Gesetzesänderungen werden vorbereitet.

Andererseits muss die Grundversorgung der Bevölkerung mit einer leistungsfähigen Infrastruktur und mit Grunddiensten zu für alle erschwinglichen Preisen möglich sein (Daseinsvorsorge). Die Preisgestaltung kann sich in diesen Fällen nicht nach Marktgesichtspunkten richten; die Gestaltung der Gebühren für öffentliche Dienstleistungen wie z.B. Auszüge aus Grundbuch und Liegenschaftskataster richtet sich deshalb nach anderen Kriterien wie z.B. dem Äquivalenzprinzip. Gebühren für Dienstleistungen und Produkte nicht nur der staatlichen Ordnungsverwaltung sondern auch der Leistungsverwaltung sind in aller Regel bei weitem nicht kostendeckend. Schließlich finanziert der Bürger diese Dienste zumindest tlw. über die Steuern. Welche Kategorie staatlicher Aufgaben der Daseinsvorsorge zuzuordnen ist, die staatlich zu finanzieren ist, wird allerdings in Europa sehr unterschiedlich gesehen.

Siehe im übrigen die Ausführungen zu III.2.

7.Urheberrecht u.ä.

Die europäischen urheberrechtlichen Bestimmungen selbst sind wohl weniger das Problem als vielmehr ihre unterschiedliche Handhabung. Es ist nicht zu verkennen, dass manche Einrichtungen des öffentlichen Sektors das Urheberrecht als Möglichkeit sehen und zu nutzen versuchen, um ihre Position zu sichern und private Konkurrenz abzuwehren. Sie schaffen sich einen Schutzraum außerhalb des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs. Dies führt natürlich zu Wettbewerbsverzerrungen und ist letztlich ein Hindernis für die Nutzung von Informationen des öffentlichen Sektors.

Auf der anderen Seite sind Urheberrecht und öffentlich-rechtlicher Verwendungsvorbehalt wichtige Instrumente zur Absicherung der Qualität amtlicher Daten und zum Schutz vor missbräuchlicher Verwendung. Richtig eingesetzt, bilden sie die Grundlage für einen geordneten und sachgerechten Umgang mit den Daten, auch bei Einschaltung privater Vertriebsfirmen. Sie schaffen darüber hinaus Möglichkeiten zur Vergabe von Lizenzen an Private und für den Mittelrückfluss an den Staat, der wiederum zur Leistungssteigerung der öffentlichen Stelle genutzt werden kann, da öffentliche Mittel in der Regel nur in sehr begrenztem Umfang zur Verfügung stehen.

Für amtliche Daten, die als Urkunden Beweiskraft besitzen müssen, ist die Sicherung ihrer Authentizität von besonderer Bedeutung. Dies gilt auch für amtliche Auszüge aus dem Grundbuch und dem Liegenschaftskataster. Die Entwicklung technischer Verfahren zur Sicherung der Authentizität auch bei Weitergabe dieser Daten über Internet und zur Generierung eines beweiskräftigen, fälschungsgeschützten digitalen oder analogen Produkts beim Nutzer ist deshalb die Grundvoraussetzung für den Einsatz der neuen Technologien.

8.Datenschutz

Mit der Datenschutzrichtlinie der EU ist die Voraussetzung für die europaweite Harmonisierung des Umgangs mit personenbezogenen Daten gegeben. Gegenwärtig besteht aus meiner Sicht kein weiterer Handlungsbedarf auf europäischer Ebene. Es ist jedoch darauf zu achten, dass die Richtlinie in den Mitgliedsstaaten möglichst einheitlich angewendet wird. Dies betrifft vor allem die Bedingungen für die Weitergabe von Informationen des öffentlichen Sektors mit Personenbezug an den privaten Sektor und gilt u. a. auch für Daten des Grundbuchs und des Liegenschaftskatasters.

9. Haftungsfragen

Haftungsfragen werden z.Z. auf dem Gebiet Geoinformation diskutiert. Es zeigt sich eine große Unsicherheit in der Bewertung dieses Problems. Wer haftet für Schäden, die im Vertrauen auf die Richtigkeit amtlicher Geodaten entstehen? Bisher sind nach hiesiger Einschätzung unterschiedliche Haftungsregelungen kein Hindernis für den Zugang zu Informationen des öffentlichen Sektors oder ihre Nutzung. Eine rechtliche Klärung und ggf. Harmonisierung in Europa erscheint jedoch angebracht.

10. Informationen der EU

Die Aktivitäten der EU bzgl. des Zugangs zu Informationen könnten ergänzt werden durch Demonstrationsvorhaben mit idealtypischen Lösungen für die aufgezeigten Fragestellungen.

MR Heinz Brüggemann, Referatsleiter III C 2 
Innenministerium NRW 
Haroldstr. 5 
40190 Düsseldorf 
e-mail: brueggemann@im.nrw.de

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